Los seis retos de la ayuda humanitaria
Se calcula que en los cien días que transcurrieron entre abril y junio de 1994 fueron asesinados más de 800.000 ruandeses ante la pasividad de la comunidad internacional. El genocidio ruandés constituye uno de los episodios más incomprensibles e injustificables en la historia de la humanidad y el mayor fracaso en la prevención y gestión de la ayuda humanitaria. ¿Cómo es posible que a finales del siglo xx asistiésemos impasibles a la matanza entre las etnias hutu y tutsi? La incompetencia de las Naciones Unidas y de las principales democracias occidentales para impedir el exterminio sistemático y planificado de cientos de miles de personas tuvo la virtud de sacar a la luz nuestras mayores miserias políticas y la ineficacia de los mecanismos de ayuda humanitaria. Han transcurrido más de quince años y la pregunta que sigue flotando en el aire es: ¿hemos aprendido la lección?
Es indudable que se ha avanzado mucho en la prevención de conflictos y en la gestión de la ayuda humanitaria. Ahora bien, sin restar importancia y reconocimiento a los avances por mejorar los sistemas de alarma y respuesta a los grandes conflictos, la ayuda humanitaria sigue enfrentando importantes retos y desafíos, entre los más prioritarios se encuentran los siguientes:
Aprovechar el potencial de las redes sociales y las nuevas tecnologías.
A las 4.53, hora local, el 12 de enero de 2010 un violento terremoto de 7.0 sacudió Haití. Más de 230.000 personas murieron y cientos de miles quedaron heridos. Más de dos millones de personas perdieron su casa en un país con una población de nueve millones. El suministro de gas y electricidad quedó interrumpido, las carreteras inutilizadas y todos los hospitales gravemente dañados. La débil estructura gubernamental también se colapsó: se calcula que en el terremoto murieron cerca de 18.000 funcionarios y todos los edificios públicos sufrieron graves desperfectos, especialmente en Puerto Príncipe, la capital.
Como suele ser normal en este tipo de desastres naturales, la comunidad internacional se movilizó rápidamente para acudir al rescate de las víctimas.
Pero el desastre de Haití marcó también el comienzo de una nueva cultura en la intervención de la ayuda humanitaria. El terremoto puso en movimiento a toda una legión de expertos en el mundo de Internet y las nuevas tecnologías de la comunicación que decidieron poner sus herramientas a trabajar. Haití se convirtió en un laboratorio para ensayar las nuevas aplicaciones, como los SMS (textos cortos de mensajes telefónicos), mapas on-line interactivos y mecanismos híbridos de radio y teléfonos móviles. Todas estas herramientas se aplicaron a las tareas urgentes de guía y búsqueda de equipos de rescate, localización de personas desaparecidas y distribución de alimentos y medicamentos a las poblaciones y núcleos más afectados.
Gran parte de las comunicaciones, debido a la dificultad de acceso a Internet, se canalizaron a través de los teléfonos móviles que, mediante mensajes SMS, permitieron mantener un vínculo entre la población y las organizaciones humanitarias. Las conexiones se realizaron mediante un short code: un código de cuatro números que permite a los usuarios de móviles enviar mensajes de texto gratuitos solicitando información sobre personas desaparecidas y ayudas de emergencia. Digitel, la principal compañía de telecomunicaciones, que tras la catástrofe perdió el 70% de sus torres de transmisión, consiguió poner en marcha el servicio de mensajería gratuita a través de SMS el día siguiente al terremoto a través del número 4636. La segunda compañía telefónica de Haití, Voilà, se unió al esfuerzo ofreciendo un segundo short code: 200. Una vez en funcionamiento los mensajes SMS se fueron añadiendo otras aplicaciones; por ejemplo, International Media Support, una ONG danesa, desarrolló con Internews una aplicación apoyándose en los mapas de Google para identificar estaciones de radio locales que estuviesen en funcionamiento en Puerto Príncipe. Un equipo de voluntarios de la Universidad de Tuffs en colaboración con Ushahidi, la ONG keniata que desarrolló el sistema de mapeo on-line para representar gráficamente a la violencia durante las elecciones del 2007 en el país africano, elaboró un mapa on-line con información procedente del terreno, que era constantemente actualizado con las demandas de ayuda que les llegaban a través de los SMS.
Las nuevas tecnologías impulsaron nuevas formas de colaboración entre las organizaciones locales, los expertos en IT y las organizaciones internacionales de ayuda humanitaria. Debido a la proximidad de Haití con los EEUU y la gran multitud de inmigrantes haitianos en el país, la movilización en ese país fue especialmente intensa. Las nuevas tecnologías ofrecieron oportunidades inimaginables anteriormente para captar fondos a través de los SMS. Muchos donantes descubrieron con la catástrofe de Haití la «donación digital» a través del teléfono 90999 de la Cruz Roja Campaña para Haití que en tan solo 44 horas recaudó 5 millones de dólares y 20 millones en los cinco días siguientes al terremoto.
Las posibilidades que ofrece la nueva tecnología web 2.0 para interactuar con la población afectada y facilitar su participación en las iniciativas no está exenta de problemas. La conveniencia y ventajas de una mayor participación de las comunidades hay que sopesarla con la necesidad de coordinar los esfuerzos y ofrecer foco y dirección en los mensajes. Por otra parte, los diferentes actores no tienen siempre las mismas prioridades y cultura a la hora de compartir la información. Los organismos gubernamentales, tradicionalmente responsables de coordinar las acciones, suelen estar sometidos a procesos burocráticos y mecanismos de decisión muy lentos y opacos que no encajan con el trabajo más ágil y flexible de muchas ONG.
Ahora bien, aunque no se trate de un modelo perfecto, Haití constituyó, sin duda, una oportunidad para ensayar nuevas herramientas. La Fundación John S. and James L. Knight organizó el pasado año un grupo de trabajo para identificar las lecciones aprendidas tras el terremoto de Haití (Media, Information Systems and Communities: Lessons from Haiti; John S. and James L. Knight Foundation, 2010). Las conclusiones de este grupo apuntan a que todavía hay muchas preguntas sin contestar: ¿Cómo pueden los medios y las nuevas tecnologías de comunicación ayudar a las organizaciones humanitarias y a la población afectada por los desastres naturales? ¿Cómo se pueden superar los obstáculos y limitaciones para compartir la información, respetando al mismo tiempo las necesidades de los diferentes interesados? Existen muchos interrogantes, pero lo que está claro es que en el futuro la ayuda humanitaria deberá contar necesariamente con las nuevas tecnologías de la comunicación y, sobre todo, con el enorme potencial de las redes sociales. Esto nadie lo pone en duda.
Acordar el tratamiento informativo de la ayuda humanitaria.
La lucha de los medios de comunicación por conseguir la primicia de las imágenes de las tragedias es una estampa demasiado habitual para que nos vaya a sorprender. Es tanta la influencia que tienen los medios de comunicación cuando cubren con sus noticias las grandes catástrofes, que se ha acuñado el término del «efecto CNN» para designar la relación causal que existe entre la cobertura mediática y los cambios en las políticas de los gobiernos y las agencias de ayuda humanitaria. Para nadie es una novedad el enorme potencial que tienen los medios de comunicación para influir en la opinión pública, al situar una crisis humanitaria en el centro de atención y movilizar los recursos de la ciudadanía.
La cruz de la moneda se halla en todas las tragedias humanitarias que no encuentran hueco en nuestras pantallas del televisor o en las páginas de los periódicos, o, peor aún, aquellos desastres que quizás se podían haber evitado si hubiesen captado la atención de los medios.
El genocidio de Ruanda sigue siendo el paradigma. Durante 1993 la escalada de violencia regional en Burundi, donde murieron 230.000 personas, apenas tuvo eco en los medios. A finales de 1993 y comienzos de 1994 las señales de alarma de las agencias humanitarias fueron completamente ignoradas. En los tres primeros meses de 1994 no había prácticamente ningún corresponsal occidental cubriendo las noticias en Ruanda y haciendo de contrapeso a los medios locales, que se habían convertido en un instrumento de propaganda y agitación de la violencia. La prensa extranjera sólo empezó a hacerse eco de la tragedia con ocasión de los desplazamientos de refugiados a Goma durante el mes de julio. Pero, aun en este caso, el análisis que hicieron de los hechos fue, en líneas generales, muy superficial, presentando el conflicto como un episodio más de violencia entre tribus antagónicas, lo que reflejaba un grave desconocimiento de la situación del país. Por otra parte, la cobertura de los campos de refugiados de Goma tuvo como efecto secundario el que todas las miradas y la ayuda internacional se concentrase en los refugiados fuera de Ruanda, ignorando la suerte de otras zonas en el interior del país mucho más afectadas, pero informativamente menos interesantes de cubrir por problemas de acceso logístico.
Lecciones muy parecidas se pueden extraer de crisis similares, como la guerra civil de Liberia, la de Sudán o la masacre de los kurdos en el norte de Irak. A pesar de ello es muy poco lo que se ha avanzado por impulsar propuestas colectivas que desarrollen buenas prácticas, propongan recomendaciones o aprueben códigos de conducta sobre el tratamiento y cobertura informativa de la ayuda humanitaria. Las pocas iniciativas existentes se limitan a estudios impulsados por las organizaciones internacionales de ayuda humanitaria, como el desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): The News Media and Humanitarian Action, 1997, o se limitan a recomendaciones dirigidas a las ONG, como el Código de Conducta de la Coordinadora de ONG para el desarrollo de España (Congde), que recoge una serie de pautas sobre comunicación, publicidad e imágenes, muy útiles para los gabinetes de prensa de las ONG, pero sin ninguna influencia en los medios de comunicación.
A pesar del papel que pueden jugar los medios en la prevención y gestión de la ayuda humanitaria son muy pocos los grupos de comunicación que han tomado una actitud activa en este campo. Uno de los ejemplos más positivos lo constituye el grupo de comunicación Thompson Reuters, fruto de la fusión de la compañía canadiense Thompson y la conocida agencia de noticias Reuter. Entre los programas más importantes de la fundación destacan AlertNet: un servicio de noticias gratuito cuyo objetivo es cubrir las grandes crisis con información confiable y que se creó en 1997 como respuesta a las críticas a las agencia de comunicación por su lenta respuesta a las crisis de Ruanda.
Otro de sus programas es el Emergency Information Service (EIS): un servicio de información gratuito para atender a los afectados por las grandes catástrofes naturales. El objetivo principal de este programa es procurar responder a la ruptura en los canales de información que se produce como consecuencia de los desastres naturales movilizando equipos móviles para atender las necesidades de la población en coordinación con las agencias humanitarias.
El reciente terremoto de Haití es un buen ejemplo. Tras el seísmo, los escasos medios de comunicación (periódicos y radios) se paralizaron. Se estima que en el terremoto murieron 33 periodistas. Le Courier International publicó el primer número el 4 de febrero con ayuda de medios locales y periodistas de diferentes medios, y Le Nouvelliste se demoró un mes en lanzar una edición especial sobre el terremoto.
La radio fue el medio principal para canalizar y compartir la información durante la catástrofe. Aunque la mayoría de las radios dejaron de funcionar, Signal FM consiguió seguir emitiendo durante los días siguientes al desastre, convirtiéndose en el principal canal para hacer llegar los mensajes a cerca de tres millones de personas. Sus ondas ayudaron a localizar a miles de personas desaparecidas y emitieron mensajes de ayuda a la población indicándoles dónde podían recibir ayuda médica y alimentos.
Impulsar las alianzas con el sector empresarial.
Si descartamos a las compañías de telecomunicaciones y tecnológicas, sobre todo las del sector Web 2.0 (Facebook, Twitter, Google), la presencia y colaboración de las empresas en las crisis y catástrofes naturales sigue siendo muy marginal. Parte de la explicación se encuentra en la comprensión del concepto de ayuda humanitaria que tienen las empresas. La mayoría de ellas identifica el término con las acciones en las primeras fases de emergencia del desastre y consideran que no tienen la capacidad y la especialización para una intervención eficaz en esas fases.
Aunque, como se puede apreciar en el coloquio organizado por la Fundación Revista Haz (Vid. La revolución empresarial en situaciones de emergencia), las empresas españolas han dado importantes avances en este campo en los último años aumentando su compromiso y las modalidades de participación.
Dos asignaturas, sin embargo, siguen pendientes: la necesidad de una mayor coordinación entre el sector empresarial y el de las ONG y el desarrollo de estrategias de alto impacto apoyándose en los activos empresariales. El Cash Learning Partnership impulsado por VISA y las principales agencias humanitarias (Oxfam, Acción contra el Hambre, Cruz Roja, Save the Children) para facilitar las transferencias monetarias en los casos de desastres naturales constituye un buen ejemplo de una alianza que ha sabido combinar los activos de la empresa y el impacto social. Asimismo, el proyecto de Reconstrucción de El Salado, que se menciona más adelante y en el que actualmente participan más de cincuenta empresas colombianas, es otro ejemplo de estrategia de impacto colectivo con gran valor añadido que encaja muy bien en la dinámica de funcionamiento de las empresas.
Desarrollar y difundir buenas prácticas.
Tras el genocidio de Ruanda, a propuesta de Dinamarca, se llevó a cabo uno de los mayores esfuerzos de análisis y evaluación sobre los sucesos con el fin de extraer lecciones y evitar situaciones similares en el futuro.
Ese trabajo se materializó en un estudio conocido por las siglas de JEEAR (Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda), probablemente la evaluación más completa hasta la fecha de todo el sistema de la ayuda humanitaria. El documento contribuyó a generar una demanda en favor de la profesionalización del sector humanitario.
Como consecuencia del mismo se desarrollaron varias iniciativas en los siguientes años para mejorar el desempeño del sector humanitario. Entre ellas el Proyecto Esfera, el Humanitarian Ombudsman Project (que se convirtió en HAP International) y People In Aid. Otro de los frutos fue la constitución en 1997 de Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action (ALNAP), un mecanismo destinado a ofrecer un foro para el sector humanitario sobre cuestiones relacionadas con el aprendizaje, la rendición de cuentas y el desempeño.
Otra de las iniciativas dirigida a los gobiernos donantes del mundo fue, en 2003, la elaboración de los Principios y Buenas Prácticas de Donación Humanitaria, que fueron más tarde adoptados por los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD/OCDE) en 2005.
El documento se compone de 23 puntos que abordan tres aspectos diferenciados: objetivos y definición, principios generales y buenas prácticas para la financiación, gestión y responsabilidad de los donantes. Con la firma de estos acuerdos se definen como objetivos de la ayuda humanitaria «salvar vidas, aliviar el sufrimiento y mantener la dignidad humana durante y después de las crisis, así como prevenir y reforzar la capacidad de respuesta para cuando sobrevengan tales situaciones», además de enumerar los principios de humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia que deben regirla. Los firmantes se comprometen, entre otros aspectos, a «respetar y promover la aplicación del derecho internacional humanitario, la legislación sobre refugiados y los derechos humanos», a destinar fondos proporcionales a las necesidades analizadas, a incluir en sus actuaciones a la población local para su integración y desarrollo y fortalecerles para la prevención de futuras emergencias, así como declarar obediencia a las Naciones Unidas como líder y coordinador en las situaciones de emergencia.
Los Principios y Buenas Prácticas de Donación Humanitaria enumeran una lista de recomendaciones respecto a tres temas:
1. Financiación: Se comprometen a no descuidar anteriores acciones humanitarias por atender nuevas crisis; adaptarse a las necesidades cambiantes de una situación de emergencia; establecer planes financieros y prioridades transparentes y estratégicas, y finalmente, contribuir responsablemente a la creación de planes de acción humanitaria común, como instrumento primordial de planificación estratégica y de coordinación de emergencias complejas.
2. Promoción de normas básicas y mejora de la ejecución: Promover la rendición de cuentas, la eficacia y la eficiencia en el desempeño de la acción humanitaria; apoyar los mecanismos de planificación de contingencias de las organizaciones humanitarias; reconocer el papel primordial de las organizaciones civiles, sobre todo en conflictos armados, o estar preparados para actuar, incluido el facilitar acceso seguro.
3. Aprendizaje y responsabilidad: Promoviendo la rendición de cuentas; llevando a cabo las evaluaciones regulares de las respuestas internacionales a crisis humanitarias incluyendo a los donantes, y asegurando «un alto grado de precisión, puntualidad y transparencia en los informes de los donantes sobre el gasto oficial en asistencia humanitaria, y animar la elaboración de formatos estandarizados para facilitar esta información».
Elaborar métricas de la eficacia.
Pero aunque la fijación de políticas o recomendaciones es importante y constituye el primer paso para medir la voluntad de los países por mejorar la eficacia de su ayuda, por sí sola no produce ningún cambio si no se miden los esfuerzos reales por cumplirla. Por eso es tan importante contar con herramientas y métricas generalmente aceptadas que midan la calidad de la ayuda prestada.
Entre las propuestas más eficaces que han surgido en los últimos años se encuentra sin duda el Índice de Respuesta Humanitaria (Vid. Los gobiernos donantes a examen) elaborado en el 2007 por la organización Dara, cuyo objetivo es mejorar la calidad y el impacto de las intervenciones humanitarias. La importancia de esta «herramienta» no se puede subestimar. Si necesario es impulsar buenas prácticas y procesos de aprendizaje en las organizaciones, mucho más perentorio es contar con instrumentos eficaces que ayuden a realizar un seguimiento periódico de la calidad de la ayuda y evalúen el desempeño de los gobiernos y agencias humanitarias.
El gran reto de estos instrumentos es conseguir consolidarse en el largo plazo y alcanzar una difusión en los medios de comunicación que genere incentivos para el cambio en el sector humanitario.
Mejorar el ecosistema de la ayuda humanitaria.
La gestión de la ayuda humanitaria sigue estando en manos de un pequeño grupo de actores (gobiernos y organizaciones humanitarias) muy bien intencionados pero incapaces de consensuar una estrategia colectiva entre ellos y articular un diálogo con el resto de los grupos de interés (empresas, medios de comunicación, redes sociales, etc.) que ha entrado con fuerza en la escena en los últimos años. Sin embargo, cada vez existe un mayor consenso sobre la necesidad de identificar y desarrollar ecosistemas que permitan abordar de manera integral los problemas sociales. Sólo descubriendo las interconexiones entre las diferentes variables que afectan a los problemas sociales y coordinando los esfuerzos entre los diversos actores será posible diseñar una estrategia eficaz e incrementar exponencialmente el impacto.
Un buen ejemplo de estrategia colectiva de impacto lo representa el proyecto de Reconstrucción de El Salado impulsado por la Fundación Semana, organización vinculada al grupo colombiano de comunicación Semana. El Salado es un pueblo del Estado de Bolívar en Colombia que ocupó la atención de todos los medios de comunicación al sufrir una de las peores masacres de los grupos paramilitares. La llamada Masacre de El Salado fue cometida entre el 16 y el 19 de febrero del año 2000 por el Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). La masacre duró tres días y se celebró como si fuera una fiesta. Los supervivientes abandonaron la población.
Tres años después, un centenar de personas regresaron y empezaron a reconstruir lo que quedaba del pueblo. Poco a poco otras familias fueron retornando, hasta llegar a las mil. Por el inmenso daño sufrido, y por el esfuerzo espectacular que estaban haciendo los saladeños para recuperar su pueblo, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación eligió a esta aldea como escenario de uno de sus proyectos pilotos de reparación. La Fundación Semana impulsó una campaña para la reconstrucción de El Salado, convocando a la empresa privada para trabajar mancomunadamente con el Gobierno y la comunidad. El país conoció la campaña a través de medios de comunicación como la W Radio, Publicaciones Semana y Caracol Televisión, entre otros, y de una pulsera que diseñó la joyera Mercedes Salazar. Hoy más de cincuenta empresas trabajan conjuntamente en alianza en el Proyecto de la Reconstrucción de El Salado. La función principal de Fundación Semana ha sido darle soporte técnico y de gestión a la comunidad de El Salado para que gestione sus propias iniciativas de desarrollo, apoyar los proyectos que el Gobierno viene desarrollando y emprender proyectos propios que sean demandados por la comunidad.
Se diseñó una hoja de ruta que se materializó en catorce proyectos, que comprenden desde construir una casa de la cultura hasta adquirir tierras, proyectos para reactivar la economía, microcrédito, construcción del alcantarillado, mejoramiento de la vía y apoyo psicosocial, entre otros. La estrategia comunitaria y la ejecución del proyecto la coordinó la Fundación Carvajal, vinculada al grupo empresarial Carvajal, la compañía colombiana más admirada en el país. El Salado es un ejemplo de cómo actores no tradicionales (empresas y medios de comunicación) en el sector de la ayuda humanitaria han conseguido trabajar conjuntamente en un proyecto colectivo en colaboración con el Gobierno y los organismos internacionales. Es un proyecto que se ha convertido no sólo en un símbolo de los esfuerzos por la paz y la reconciliación del pueblo colombiano, sino en un signo de esperanza para todos los que colaboran por mejorar la ayuda humanitaria.
Los gobiernos donantes a examen: el ranking
La forma más visual de examinar a los distintos gobiernos sobre la manera en la que implementan los Principios y Buenas Prácticas de Donación Humanitaria es un ranking. Por eso Dara publica en su informe sobre el Índice de Respuesta Humanitaria (HRI) la clasificación de los veinte Gobiernos examinados, donde España ocupa el decimoséptimo puesto.
El Pilar número 1, que evalúa la «Respuesta a las necesidades», es uno de los indicadores que mejores puntuaciones suma. No obstante, también se refleja una significativa variación entre los donantes con mayor y menor puntuación; cuestión que pone de manifiesto las diferentes maneras de entender y aplicar los principios humanitarios básicos y los conceptos de la Buena Donación Humanitaria respecto a la neutralidad, la imparcialidad y la independencia de la ayuda. La actuación de todos los donantes es menos positiva en el Pilar 2 sobre la ‘Prevención, reducción de riesgos y recuperación’; los Gobiernos tienen que hacer un sobreesfuerzo para mejorar la capacidad local y prevenir futuras crisis.
Mayor es la distancia que refleja el Pilar 3 acerca del ‘Trabajo con actores humanitarios’. Existen diferentes enfoques entre los distintos gobiernos donantes y las oportunidades que tienen para alcanzar mejoras significativas en la manera de interactuar con los actores humanitarios y prestar apoyo.
El Pilar 4 (Protección y Derecho Internacional Humanitario) indica un comportamiento de los donantes coherente, con una menor variedad de puntuaciones y las segundas medias más altas. Respetan y promueven el derecho internacional humanitario, y fomentan activamente el acceso humanitario para permitir la protección de los civiles.
Por último, el Pilar 5 (Aprendizaje y rendición de cuentas) presenta la mayor diferencia en las puntuaciones y las medias más bajas, poniendo de manifiesto no sólo que existen enormes discrepancias en la manera en que los donantes están actuando, sino que para varios de ellos estos aspectos ‘simplemente’ no son una prioridad.
Por Esther Barrio y Javier Martín Cavanna
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