Los tres pilares del 'Open Government'

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Hace un par de meses Pilar Gonzalo lanzaba el desafío desde Compromiso Empresarial: “¿Cómo se puede contar con los ciudadanos para que participen en una gestión pública compartida y responsable? Un excelente tema para un próximo artículo”.

Y realmente se trata de un tema de gran importancia, el gobierno entendido como responsabilidad de los ciudadanos, y los requisitos que debería cumplir esa ciudadanía para lograr canalizar el interés general hacia la toma de decisiones públicas. Algo que en los últimos años se ha recogido bajo un nuevo término que hace furor: “gobierno abierto”.

No es algo nuevo, las demandas de un gobierno abierto hacia los ciudadanos son tan antiguas como la democracia. La relación de los gobernantes con la ciudadanía se ha considerado siempre como una garantía de legitimidad y, con la crisis económica, cada vez son más los que además apuntan a la colaboración ciudadana como garantía de eficacia. Hoy en día es tal la aceptación alcanzada por el término que alguno lo ha definido ya como el “dulce elixir de la gobernabilidad contemporánea”.

Son muchos los que señalan a Barack Obama como el padre del invento aunque, siguiendo al académico Álvaro Ramírez-Alujas, el término “gobierno abierto” aparece por primera vez de manera oficial a finales de la década de los setenta, en el espacio político británico, para referirse a la necesidad de “abrir las ventanas” del sector público hacia el escrutinio ciudadano.

Desde entonces muchas cosas han cambiado y la implementación de las nuevas tecnologías en la administración, con la llegada del gobierno electrónico, ha ido adaptando el significado de este término, relacionándolo de manera directa con las consecuencias del uso de las nuevas tecnologías por parte de la ciudadanía y las instituciones públicas.

Fue en el año 2009 cuando el gobierno abierto adquirió carta de naturaleza en las instituciones. Primero fue Washington DC con su iniciativa de AppsForDemocracy, un concurso que animaba a los ciudadanos a desarrollar aplicaciones para mejorar la gobernabilidad de la ciudad, y posteriormente la administración Obama. Tras una campaña electoral en el que el uso de las nuevas tecnologías se convirtió en un elemento clave para garantizar su elección, el presidente de los Estados Unidos comenzaba su labor aprobando una directiva del gobierno abierto (Open Government Directive). En la misma establecía su compromiso para restaurar la confianza pública e instaurar un sistema de transparencia, participación ciudadana y colaboración. Una apertura que, en sus palabras, fortalecería la democracia y mejoraría la eficacia de su gobierno.

Aunque se ha de reconocer el papel de las instituciones, y de Barack Obama, en el resurgir del concepto, para hacer justicia se debería reconocer que en esta reinvención del “gobierno abierto” gran parte del impulso procede de la sociedad civil a través de iniciativas ciudadanas o informes independientes que sirvieron de modelo e inspiración para su desarrollo.

No se trata de enredarse con las pruebas de paternidad pero es interesante resaltar ese doble origen, ya que ambos, instituciones y ciudadanía, son elementos imprescindibles para que exista el gobierno abierto. Como señalan Eva Campos y Ana Corojan en la publicación Gobierno Abierto: alcance e implicaciones, Fundación Ideas. 3/2011: “Para hablar de la existencia de un gobierno abierto, es condición necesaria e imprescindible que se cumplan dos requisitos. Por un lado, el acceso libre, abierto y gratuito a los datos e información relacionada (open data)”, algo que depende absolutamente de las instituciones, y “la participación y acción de los ciudadanos (open action)”, ya que “el gobierno abierto es fundamentalmente ciudadano-céntrico. Se basa en el convencimiento de que los mejores resultados son fruto de la colaboración entre ciudadanos y gobierno a todos los niveles. Está centrado de lleno en lograr objetivos aumentando la eficiencia, con mejor gestión, con transparencia en la información y la involucración de los ciudadanos y aprovecha las nuevas tecnologías para lograr los objetivos deseados”, señala John F. Moore, director de Government in The Lab.

De ahí que el gobierno abierto apueste por determinados valores democráticos similares a los de la web 2.0, como son transparencia, apertura y colaboración, proponiendo al ciudadano como socio de gobierno. Aunque no se puede dejar de señalar cómo el furor causado por el gobierno abierto, y la falta de orientación en muchas de las iniciativas puestas en práctica, puede generar una falta de perspectiva democrática, y la consiguiente decepción, que podría arrastrar a la democracia.

Un gobierno abierto… en construcción

A pesar del éxito del término, el gobierno abierto es todavía un proyecto en construcción, al que todavía le falta un plano, y en el que, como consecuencia de esto, no ha habido tiempo ni siquiera para probar y extraer resultados. En el panorama se encuentran distintas iniciativas sueltas, más efectistas que efectivas, estéticas pero estáticas en el camino de la regeneración democrática. Siguiendo con el símil se puede decir que de momento solo se han puesto los cimientos del gobierno abierto: la transparencia, la colaboración y la participación y, sobre esos cimientos, se ha de construir un edificio democrático sano y efectivo.

1. Transparencia: El juez del Tribunal Supremo Louis Brandeis una vez señaló: “La luz del sol es el mejor desinfectante”, y no hay duda que la transparencia es el primer paso hacia el gobierno abierto. La administración primero ha de abrir sus datos y eliminar las barreras de acceso a la información, ya que no hay otro contexto posible para disfrutar de una ciudadanía madura, responsable y emprendedora y de un verdadero “gobierno abierto”.

En esta revista se ha hecho ya una síntesis excelente de las iniciativas, institucionales y ciudadanas, que se están desarrollando en este campo, pero en España la condición sine qua non para dar a la transparencia el empujón definitivo, y con ella a las posibilidades reales del “gobierno abierto”, pasa por la aprobación de la Ley de Transparencia, presentada por el Partido Popular, que armonice todas las normas que establecen obligaciones de transparencia a las instituciones públicas españolas, y que el gobierno del Partido Popular ha prometido para el primer semestre de 2012. Sin ella es imposible avanzar decididamente y, si no resulta suficientemente ambiciosa, se corre el peligro de perder el tren del gobierno abierto, como advierte César Calderón.

No se trata solo de establecer la obligación de que la información se haga pública. Ni de poner la información online, aunque sea completa. Ni siquiera de ofrecer esta información de manera accesible, para que pueda ser utilizada por los ciudadanos, o multiplicar los canales informativos, dotándoles de un tono más cercano, dirigido directamente al ciudadano.

Se trata de garantizar a tiempo la disponibilidad de información relevante y que interesa a cada ciudadano, indica Jesús Encinar. Se trata de cambiar el modo centralizado en que la administración ofrece esta información. Se trata de dejar de pensar en categorías administrativas (con sus intrincadas estructuras, procesos y terminologías) y empezar a pensar con la cabeza del ciudadano que busca información orientada a temas y objetivos.

Las nuevas tecnologías ofrecen a la administración la oportunidad de segmentar, personalizar la información hasta límites de detalle insospechables, tanto desde el punto de vista del canal como desde el punto de vista del contenido del mensaje, y eso forma parte también de la transparencia. De ahí las posibilidades de transmitir aquellos mensajes que sean suficientemente interesantes para aquel que los recibe y de manera adaptada a las necesidades de la gente (en lo que a canal de comunicación se refiere).

Se trata de establecer estándares para garantizar que la información sea: completa, primaria, oportuna, procesable informáticamente, no discriminatoria, no propietaria y de licencia libre.

2. Colaboración: La colaboración es quizás el pilar del gobierno abierto menos conocido. Se presenta como una fase/capa del gobierno abierto donde los distintos actores contribuyen en la ejecución de distintas políticas públicas. Para algunos se estaría ante el último nivel del gobierno abierto, en el que se comparte la creación del valor público entre la administración nacional, autonómica y la local; entre funcionarios de distintas ramas, o entre los ciudadanos, empresas, tercer sector y la misma administración.

Se estaría ante la concepción del trabajo de la administración, como trabajo conjunto, colaborativo, en el que contribuyen tanto distintos niveles de la administración, como actores no vinculados formalmente con la misma pero que una vez insertados en el sistema, formalizados (aunque sea temporal o esporádicamente), trabajarían conjuntamente dentro de las estructuras de la administración, como parte de ella.

Su adopción implica, no solo la colaboración dentro de la administración y entre las distintas administraciones, sino que supone cierta cesión de responsabilidad a la sociedad civil, con el cambio de paradigma que esto supone y la sospecha permanente de abrir por esta vía el paso a la privatización de servicios que es un auténtico tabú en amplios sectores de la sociedad.

El modelo de gobierno abierto supone una apuesta por la sociedad, por el individuo como componente esencial de la misma, y una concepción del gobierno que supera la visión del Estado como proveedor de servicios y la sustituye por una visión del Estado convertido en plataforma, en una especie de facilitador, que proporciona las condiciones para que la sociedad y sus individuos asuman el protagonismo del que disfrutaron en otros tiempos.

Se trata de asumir y aplicar al Estado el principio de que “hoy en día el liderazgo social puede venir de posiciones periféricas”, señala Alberto Ortiz de Zárate en Open Government, Gobierno abierto, coordinado por César Calderón y Sebastián Lorenzo, Algon Editores, 2010.

Las comunidades (materializadas en la popularidad de las redes sociales) muestran cómo hoy las respuestas tienen, muchas veces, autor colectivo. Ejemplos como el de la reacción solidaria ante el terremoto de Haití, donde las donaciones particulares sobrepasaron las donaciones institucionales, o la traducción casi en tiempo real por parte de particulares del último capítulo de una serie de televisión, Lost, son buenos ejemplos del potencial de la ciudadanía articulada para resolver problemas, pero esto no quiere decir que sea necesariamente aplicable a la democracia.

Como señala Javier Llinares en el libro anteriormente citado Open Government, Gobierno abierto, “se está produciendo un cambio en la forma de hacer las cosas, la forma de entenderlas y, en definitiva, el proceso para poder finalmente magnificar el resultado”.

Conceptos complementarios entre sí bautizados por distintos autores como la sabiduría de multitudes (Surowiecki), las multitudes inteligentes (Shirky), la inteligencia colectiva (Lévy), la arquitectura de la participación (O’Reilly) y la creación intercreativa (Berners Lee) deberán adaptarse al modelo democrático.

Como señalaba el presidente Obama en su famoso memorándum, “deben usar herramientas innovadoras, métodos y sistemas para cooperar entre ellos mismos, a través de los distintos niveles de gobierno, y con ONG, empresas e individuos del sector privado”. Crear una plataforma abierta, en la que, siguiendo modelos colaborativos como el del software libre o la Wikipedia, se pueda reconsiderar el difícil equilibrio entre la labor política y la labor técnica de la administración. Temas como quién está llamado a colaborar, cómo se concretará esta colaboración, cómo medir la intensidad de estas colaboraciones… son tareas aún pendientes de resolver.

Las nuevas tecnologías hacen que la colaboración sea posible, y eso está creando una cultura colaborativa en campos como el académico o la financiación de proyectos que puede ser trasladada a la administración. La colaboración permite involucrar a los ciudadanos en el trabajo de su gobierno, contar con su trabajo para mejorar los resultados de esta labor.

Ya existen algunos ejemplos de agencias del gobierno, normalmente norteamericanas, que han logrado comenzar los cambios necesarios para introducir la colaboración en las estructuras de gobierno, involucrando por ejemplo a grupos de expertos en la producción de contenidos, en la evaluación de patentes, en su catalogación, e incluso en la propia prestación de servicios, en una decidida apuesta por un cambio de mentalidad, de procedimientos de trabajo, de criterios de decisión. En España destaca el ejemplo de las Comunidades de Práctica de Cataluña (COPS) con más de 19.000 usuarios y 1.465 comunidades.

La pregunta es si la asunción por parte de los ciudadanos de competencias que hasta hace poco, sobre todo en países como España, eran indiscutiblemente de la administración, rompen con principios básicos del sistema democrático que se conoce. La pregunta es si esta suerte de wikigovernment supondría cambiar el modelo de gobierno, hasta el punto de romper con algunos de los elementos básicos de la concepción actual del Estado social y del papel de la administración en la democracia.

3. Participación: Se podría definir participación como el ejercicio efectivo del poder por parte de la ciudadanía. Frente al traspaso en la ejecución, propia de la colaboración, la participación se daría cuando se produce traspaso efectivo de poder desde la administración hacia la ciudadanía, y puede tener varios grados, en función del grado de ejercicio del poder. En los escalones inferiores la participación puede ser de tipo más propositivo, deliberativo o de control y en los superiores de tipo más ejecutivo.

Al hablar de la participación es fundamental no perder de vista que se está refiriendo a participación democrática, un sistema complejo en el que intervienen distintos elementos interrelacionados entre sí y que van más allá de la toma de decisiones por parte del pueblo (principio democrático). De ahí el peligro de introducir en el sistema instituciones participativas, a modo de parches de legitimación, sin modificar otros elementos esenciales en el sistema democrático. Estos parches, lejos de resolver los problemas, lejos de solucionar la crisis de legitimidad, generarán mayor desafección democrática.

Son muchos los que piensan que la participación por sí misma operará a modo de bálsamo democrático; que el mero hecho de introducir nuevos actores en los procesos, y permitir a la administración el acceso a ese caudal inmenso de conocimiento disperso que se encuentra en la sociedad, supone la mejora de la efectividad y la calidad de las decisiones públicas. Son los mismos que, en ocasiones, caen inconscientemente en la promoción de un modelo de democracia que se identifica con la democracia de las encuestas, de la colección de opiniones, de impresiones, en la que “lo importante es participar”; un modelo que implícitamente estaría renunciando a logros esenciales de la concepción del Estado moderno (derechos humanos, división de poderes…), introduciendo elementos que, a pesar de sus buenas intenciones, fuera de contexto pueden convertirse en auténticas armas de destrucción masiva de la democracia.

La democracia participativa hasta el momento ha fallado en ofrecer un modelo propio de democracia, y, por lo general, las iniciativas en el campo de la participación, como consultas ciudadanas o presupuestos participativos, no son más que experiencias restringidas al ámbito de lo local, aisladas y con un alto componente publicitario. Son más experimentos, símbolos, que un cambio en los principios y, como señalaba Ortiz de Zárate: “La participación sin redistribución de poder es un proceso vacío y frustrante para los que carecen de poder. Permite a los poderosos declarar que han tenido en cuenta a todas las partes, cuando solo una se beneficia”.

No se engañen, fuera de los experimentos de laboratorio, la participación no ha logrado colmar las expectativas generadas, y no basta con echarle la culpa al ciudadano, que, de manera abrumadora (70%), considera imposible influir en política, señala la publicación Open Government, Gobierno abierto.

Es en la participación donde se dan con más fuerza los desajustes de los que se hablaba en estas páginas. Con más motivo quizás que en la transparencia y la cooperación, es necesario pasar de la teoría a la práctica. Dejar de hablar de participación y empezar a crear plataformas que introduzcan la participación dentro del esquema de la democracia, que canalicen la participación ciudadana, haciendo llegar a las administraciones competentes los temas propuestos o tratados por la ciudadanía y les ofrezca un espacio común para poder participar en política y trabajar de forma colaborativa por el bien común.

El desarrollo del gobierno abierto

Son muchos los que están trabajando en esta dirección. No solo en Estados Unidos, donde la pionera directiva aprobada por Obama en 2009 establece una serie de obligaciones comunes para las distintas agencias del gobierno, que se han ido implementando desde entonces, y a las que han seguido un gran número de iniciativas a nivel estatal y local.

En Europa desde el Libro blanco de la gobernanza (2001) se viene trabajando en esa línea, que fue confirmada en el Tratado de Lisboa, donde se establece que “todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos” (Artículo 10. 3, Título II, TEU).

Además, las instituciones deberán dar “a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión” (Artículo 11. 1, Título II, TEU). Incluso el Tribunal Europeo de Justicia, en el caso Turco, ha destacado estos principios: “Aumentar la transparencia permite a los ciudadanos participar más cerca del proceso de toma de decisiones y garantiza que la administración goce de mayor legitimidad y sea más efectiva y controlable por los ciudadanos en el sistema democrático”.

También en Latinoamérica se está trabajando en el gobierno abierto. Hace unos meses varios países de la región se adhirieron al Open Government Partnership, que fija ciertos estándares e intenta construir una comunidad de colaboración en torno al tema, y, en la misma línea, la Organización de los Estados Americanos (OEA) ha firmado un acuerdo con el Gobierno vasco para que sus 44 países miembros puedan utilizar el código abierto de Irekia y adaptarlo a sus necesidades.

En España el gobierno abierto ha tenido un desarrollo desigual. Según la United Nations E-Government Survey 2012, España ocupa el puesto 22 en cuanto al desarrollo del gobierno electrónico, catorce puestos peor que en el año 2010.

En la línea de iniciativas sueltas, en los últimos dos años, a pesar de no existir una ley de transparencia y acceso a la información pública, se ha visto cómo distintas comunidades autónomas desarrollaban iniciativas en esta línea como portales de datos abiertos, o plataformas de participación. País Vasco, Cataluña, Navarra o, recientemente, Castilla y León son algunas de las más avanzadas.

En la misma línea han empezado a despuntar algunos municipios como Alcorcón o Logroño, pero donde de verdad se puede observar un esfuerzo espectacular es entre los miembros de la sociedad civil, los propios ciudadanos, que han puesto en marcha iniciativas de transparencia como Abredatos.es o de participación como Hazteoir.org o Actuable.es.

Todavía falta mucho por hacer. Mucho por avanzar en el gobierno abierto que precisa de una sociedad de la información desarrollada, un marco regulato

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