Sembrar trigo y tener hambre de pan: la transparencia también enfermó de COVID-19 (II)

En la primera parte de este artículo repasamos algunos aspectos relacionados con la transparencia durante la gestión de la crisis sanitaria a partir de la declaración del estado de alarma, como el derecho de acceso a la información o la comunicación, donde pausamos el relato. Hoy nos referimos a otras dimensiones en las que la transparencia también se ha visto afectada y cerramos este repaso a los primeros meses de la era COVID-19.
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<p>Foto: Moncloa/Borja Puig de la Bellacasa</p>

Foto: Moncloa/Borja Puig de la Bellacasa

La contratación de emergencia

“Lo urgente generalmente atenta contra lo necesario”. Mao Tse-Tung, estadista chino.

La contratación de emergencia es un tipo de contratación recogida en la Ley de Contratos del Sector Pública, pensada principalmente para situaciones de catástrofes naturales y que ha sido la herramienta principal en esta crisis, utilizada por todo tipo de administraciones públicas.

Este procedimiento permite a los organismos de contratación simplificar el proceso de licitación y adjudicación, pero como recordaron tanto la Junta Consultiva de Contratación del Estado (dependiente del Ministerio de Hacienda) como autores como Eduardo Gamero o Javier Miranzo, no permite que se ignoren las obligaciones de publicidad activa sobre estos contratos, que no tienen un tratamiento especial en la LCSP respecto a su transparencia.

El asunto que hizo saltar de manera destacada a la opinión pública la opacidad respecto a los contratos de emergencia fue la compra de test defectuosos a China que hubo que devolver. En un momento de escasez extrema de pruebas para diagnosticar a personas infectadas, el Gobierno hizo una compra millonaria que se esperaba con comprensible impaciencia.

Una vez que el material llegó, los profesionales que empezaron a utilizarlos detectaron que su fiabilidad era muy baja y en ningún caso admisible, por lo que hubo que devolverlos. El ministro de Sanidad explicaba estas circunstancias con transparencia, como sostenía repetidamente.

El ‘problema’ vino cuando se quiso saber a qué empresa se le hizo esa compra y quién ejerció de intermediaria, puesto que la empresa proveedora no tenía las licencias pertinentes para vender ese producto en España. La información no aparecía en la Plataforma de Contratación del Estado (PCSP) ni en el portal de transparencia y la respuesta, en esas ruedas de prensa ‘ejemplo de transparencia’, fue esquiva una y otra vez.

Al final, esa información la desveló un medio de comunicación, y después fue publicada en la PCSP. La transparencia en este caso hace aguas, en cuanto a la contratación y en cuanto a la comunicación.

Comunicar de manera transparente no es solo decir lo que quieres transmitir, sino responder a las preguntas que te hacen, por difíciles o incómodas que sean. Si respondo solo a lo que me interesa, no es transparencia.

El asunto que hizo saltar de manera destacada a la opinión pública la opacidad respecto a los contratos de emergencia fue la compra de test defectuosos a China que hubo que devolver.

No fue hasta el 21 de abril cuando el Ministerio de Hacienda publica una nota sobre la naturaleza, requisitos y la publicidad de este tipo de contratos, y a partir de ahí se empiezan a publicar dichos contratos en la PCSP. Un mes después de que comenzara la crisis sanitaria.

El 30 de abril la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReSCon) insiste en la obligación de publicidad no solo del contrato, sino de la justificación del mismo. La incidencia de los informes de la OIReSCon ha servido para estimular la publicidad de los contratos, como recogía la presentación de un segundo informe de la Oficina el 8 de mayo.

¿Cómo se han comportado las comunidades autónomas al respecto? En este artículo publicado el 14 de abril, un mes después del comienzo del estado de alarma, el cumplimiento por parte de las CCAA era irregular y deficiente en la mayoría de casos.

Como recoge el texto, “la mayoría no ha publicado referencias ni en el portal del Ministerio de Hacienda ni en el suyo propio. Son los casos de Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Extremadura, Murcia, La Rioja y las dos ciudades autónomas de Ceuta y Melilla”. Castilla y León, Cataluña, Comunidad de Madrid, Galicia, Navarra y País Vasco escapaban de ese listado.

A nivel internacional encontramos buenas prácticas, como recoge el artículo mencionado de Javier Miranzo, tales como Portugal, Ucrania o Polonia. Y a nivel europeo, España a mediados de abril seguía sin publicar en la plataforma de contratación y en el Diario Oficial de la UE información sobre la contratación de emergencia, como recogen varios artículos en prensa.

La crisis sanitaria se ha cobrado diversas ‘víctimas políticas’, normalmente cargos relacionados con la Sanidad, por diversos motivos que no viene al caso tratar aquí. Sin embargo, sí hay uno que tiene relación con la transparencia, y es el del secretario general técnico de la Consejería de Políticas Sociales, responsable de la publicación en el portal de la transparencia de la Comunidad de Madrid de los contratos relacionados con la habilitación de hoteles para la eventual asistencia durante la crisis, que se mezclaba con el alojamiento de la presidenta de la Comunidad de Madrid en uno de ellos. Isabel Díaz Ayuso siempre ha defendido que lo hacía a título particular y que lo pagaba personalmente, no es una cuestión en la que vayamos a detenernos.

La publicación de dichos contratos se ha corregido hasta en tres ocasiones, llegando por tanto a haber cuatro versiones distintas publicadas, cambiando desde la empresa adjudicataria hasta el valor de los mismos. Dando por bueno que se debe a un error humano, como se ha transmitido desde el gobierno regional, hay circunstancias que hicieron a esta historia un foco susceptible de generar dudas.

La publicación de los contratos de alojamiento de la presidenta de la Comunidad de Madrid se ha corregido hasta en tres ocasiones, llegando por tanto a haber cuatro versiones distintas publicadas.

Y una de ellas vino precisamente desde la propia presidenta madrileña, cuando declaró que se trataba de “un contrato que se ha subido, casualmente, mal puesto y que se ha enterado justo un periodista y en el momento que lo ha conocido lo han descolgado, a unas horas extrañas», apuntando así a la Consejería de Políticas Sociales, a cargo del partido que es su socio de gobierno.

Independientemente de la relación entre ambas formaciones, parece claro que un efecto colateral de estas declaraciones es un golpe a la confianza de la ciudadanía respecto a la actuación de sus políticos. Y es sintomático también ver hasta qué nivel llega la asunción de responsabilidades: secretaría general técnica.

Los informes de la desescalada y los miembros del comité técnico: quién es quién

“El imperativo de la transparencia hace sospechoso todo lo que no se somete a la visibilidad. En eso consiste su violencia”. Byung-Chul Han, filósofo alemán de origen coreano

Después de unas semanas de cierre prácticamente total y de confinamiento social, se inicia el llamado proceso de desescalada en distintas fases. Un proceso que se iría realizando en tramos de dos semanas y atendiendo a distintos parámetros.

Cuando se dio el paso a la Fase 1 en una parte importante del territorio nacional, llegó el problema: algunas comunidades que no pasaron de fase o que no todo su territorio lo hizo se sintieron agraviadas. Se reclamó transparencia sobre los criterios para pasar de fase y también el nombre de las personas que componían el comité técnico.

Respecto a los criterios, el ministro de Sanidad dijo que la publicación de estos criterios podría desembocar en una competición entre CCAA para pasar de fase. En principio hubo silencio sobre la publicación de estos informes, y después, gracias a la presión política y mediática, se cambió de criterio para decir que se publicarían los informes una vez que todas las CCAA estuvieran en la misma fase. Así se hizo una vez que todas se encontraron en Fase 1, publicados aquí. Y así se hará sucesivamente en el resto de fases.

Resulta poco comprensible esta actitud, y más teniendo en cuenta las declaraciones del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, en las que decía que todos los ciudadanos podrían conocer los criterios que debería cumplir cada territorio para avanzar de fase, allá por el 28 de abril.

Una promesa de transparencia no cumplida, y por la que el Ejecutivo ha sufrido numerosos ataques desde las CCAA, incluso por gobernantes de su mismo signo político, como el presidente de la Generalitat Valenciana, que se quejó de la falta de claridad por parte del Gobierno central.

Unos días después se empezaron a conocer los criterios por el contenido de los informes remitidos a las CCAA, como el primero publicado por la Comunidad Valenciana, pero sin valores numéricos comunes prefijados, según Fernando Simón, director del Centro de Alertas Sanitarias (CCAES), por la dificultad de hacer estimaciones en torno a medias para dar una cifra común.

¿Y las comunidades autónomas? Antes de la publicación de los informes por parte del Ministerio al llegar todas las CCAA a la Fase 1, estas no brillaron por su transparencia. Según publica Maldita.es en este artículo del 22 de mayo, solo Castilla y León y País Vasco habían publicado todos los informes de que disponían en esa fecha, y la C. Valenciana solo el primero, al que aludimos antes en relación al conocimiento de los criterios por primera vez con vinculación a datos numéricos concretos.

¿Qué dice la ley sobre estos informes? ¿Deben ser públicos? Pues sí, según el artículo 11 de la Ley 33/2011, General de Salud Pública, “será pública la composición de los comités o grupos que evalúen acciones o realicen recomendaciones de salud pública, los procedimientos de selección, la declaración de intereses de los intervinientes, así como los dictámenes y documentos relevantes, salvo las limitaciones previstas por la normativa vigente”.

Como señala Miguel Ángel Blanes en este artículo, la legislación que podría hacer que estos informes no fueran públicos podría encontrarse en la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen  Gobierno, respecto a las causas de inadmisión en una solicitud de información (esto es publicidad pasiva, no publicidad activa, conviene aclararlo y Blanes no lo confunde), no se trataría de informes internos de carácter auxiliar o de apoyo, en tanto que resultan fundamentales para la decisión adoptada por los poderes públicos.

El artículo 11 de la Ley de Salud Pública da pie a tratar la otra gran cuestión sobre la transparencia de la desescalada: quiénes forman el comité técnico. Fernando Simón dijo que son doce funcionarios públicos, que su composición no es secreta, si bien el prefiere no hacerlos públicos por la “presión a la que verían sometidos”, pero que en definitiva no es a él a quien corresponde decirlo.



Con independencia de su opinión, que también ha traído consigo numerosas polémicas, el citado artículo 11 de la Ley de Salud Pública lo deja meridianamente claro. Por si quedaran dudas, el CTBG ha solicitado un informe al Ministerio de Sanidad pidiendo que explique por qué no publica esos nombres, lo que contravendría la legislación de Salud Pública, como se explica en este artículo de Maldita.es, en el que se relata que el medio de comunicación denunció un incumplimiento de publicidad activa ante el CTBG. El órgano de control aclaró que no se vulnera la legislación de transparencia en cuanto a la publicidad activa, pero sí podría hacerlo respecto a la de Salud Pública.

La perspectiva comparada respecto a este asunto nos la ofrece Ismael Peña-López, profesor e investigador y actualmente director general de Participación de la Generalitat de Catalunya, que nos ilustra respecto a cómo funcionan estos comités en otros países, por ejemplo, en Gran Bretaña o Dinamarca, y que se recogen en esta entrevista y en su blog. No solo son públicos los nombres y los documentos que producen, sino también los debates.

El baile de los datos

“Se cometen muchos menos errores usando datos incorrectos que no empleando dato alguno”. Charles Babbage, matemático inglés.

Esta crisis ha demostrado, como señalan expertos como Joan de la Encarnación o Marc Garriga, la falta de una cultura de datos en nuestro país y un grave problema con la gobernanza de los datos, con su calidad y su gestión: datos incompletos, erróneos y mal interpretados.

Confieso que he seguido el trabajo de Datadista, Kiko Llaneras o numeroteca estas semanas, y que me ha costado horrores entender qué pasaba. Las críticas al Gobierno son más que fundadas porque pasan casi tres meses y aún tenemos problemas para entender por qué se cambian los criterios de conteo, porqué cambian los registros totales, por qué en unas CCAA los datos se corrigen a los días de dar las primeras cifras y no coinciden siquiera en sus propias fuentes (en la Comunidad de Madrid vimos en este artículo que las cifras del portal de datos abiertos y de los informes no coincidían).

Para mí ha sido muy clarificador este artículo de Nius con las explicaciones de Antonio Delgado, Alexis Madrigal y Joan Ramón Villalbí. Y en este punto retomo lo que ya hemos comentado en otras ocasiones: la transparencia es ofrecer información entendible para la ciudadanía. Y esto ha sido claro más o menos cada día, cuando se daba el número de nuevos contagiados y fallecidos, pero no es nada claro desde una perspectiva más amplia, cuando se abre el campo de visión.

En este punto considero que la carga de responsabilidades debe ser compartida: al Gobierno central como mando único que pone los criterios, y sin duda a las CCAA que son las que suministran los datos.

Entiendo también que se cambian los criterios para mejorar desde un punto de vista científico y para el mejor seguimiento de los casos. Incluso entiendo que el problema no es local, nuevamente, como nos muestra ese artículo de Nius y otros que se han publicado.

Otros países también han variado sus criterios, aunque en las redes sociales y algunos medios se haya insistido en que esto solo pasa en España. Prefiero fiarme de las aportaciones de los profesionales que del ruido de las redes.

¿Cuál es el problema que encuentro aquí? La confianza, ese capital de confianza al que me refería cuando tratamos el punto del derecho de acceso. Un capital que hubiera ayudado a que estos problemas fueran mejor comprendidos por la ciudadanía. Pero si el crédito no existe de partida o se pierde, la confusión sobre temas concretos como el de los datos solo da lugar a mayor crítica y desconfianza.

Si el crédito no existe de partida o se pierde, la confusión sobre temas concretos como el de los datos solo da lugar a mayor crítica y desconfianza.

Transparencia es confianza

La confianza, como el arte, nunca proviene de tener todas sus respuestas, sino de estar abierto a todas las preguntas”. Wallace Stevens, poeta estadounidense.

La confianza es un camino de doble sentido, si solo una parte confía en la otra, la confianza se resquebraja. A la ciudadanía y a la sociedad civil se le ha arrebatado la posibilidad de preguntar por su gestión y poder evaluarla, fiándolo todo a una comunicación institucional potente, constante y poco dada a la bidireccionalidad. Pero comunicación institucional y transparencia no son la misma cosa, como ya se ha señalado. Y mucho menos si la comunicación tiene deficiencias tan notables como dejar sin respuesta las preguntas incómodas.

Pongamos por ejemplo las pruebas PCR. Periodistas que preguntan reiteradamente cuántas pruebas de este tipo se realizan a diario. Y no se responde. Al final, nos enteramos del número porque la OCDE lo reclama y lo hace público en una lista comparativa. Y el resultado, en principio positivo para el Gobierno, se publicita, ahora sí, en una rueda de prensa y sin necesidad de que nadie pregunte.

Y también lo supimos por el trabajo de Civio, que nos demostró que la transparencia sobre las pruebas diagnósticas también viajaba a distintas velocidades en las comunidades autónomas, así como que el Gobierno no quiso responder a una pregunta de la que tenía la respuesta durante muchos días.

No se trata solo de dar información, sino de responder a lo que se demanda. Y si hubiera buenos motivos para retrasar la información sobre la cuestión que fuera, por ejemplo, contratos (intereses comerciales, de seguridad, de competencia, de contactos…), hubiera sido una buena ocasión para exponerlos y dar una explicación razonada a una sociedad a la que debe tratar con la madurez que ha demostrado tener.

Es más, hubiera sido una excelente ocasión para explicar la extraordinaria complejidad de la acción gubernamental en un escenario tan sumamente difícil como el actual, enfrentándose a una realidad desconocida, en un contexto internacional de hipercompetencia por una serie de recursos vitales y escasos, en el que hubieran podido cosechar, incluso, adhesiones. Pero no había tales motivos, y si los hubo, ya no tiene sentido alguno exponerlos. Es tarde.

Pero dar la callada por respuesta es cosechar todo lo contrario. Puede interpretarse como una muestra de que se trata de infantilizar a una sociedad no preparada para escuchar la verdad. La población tiene derecho a saber los riesgos y los problemas a los que se enfrenta, y si se le da esa información con serenidad y respeto, la sociedad tiende a arropar a los líderes en estas circunstancias.

La población tiene derecho a saber los riesgos y los problemas a los que se enfrenta, y si se le da esa información con serenidad y respeto, la sociedad tiende a arropar a los líderes en estas circunstancias.

Sirva el ejemplo de Alemania en esta crisis, donde la canciller Angela Merkel ha concitado un apoyo popular muy amplio, y además muy superior al que gozaba antes de la crisis sanitaria, gracias no solo a la gestión, sino a la forma en la que ha comunicado la gravedad de esta crisis desde el principio.

Y si la justificación a la falta de transparencia es la virulencia de la oposición política, la respuesta es la misma: la transparencia y la confianza que genera son una herramienta excelente para reunir adhesiones de la ciudadanía si la actitud de la oposición no es constructiva. Una ocasión perdida por el Gobierno. La confianza es una cualidad, un tesoro político que cuesta mucho conseguir, pero muy poco perder.

Transparencia es actitud

“Transparencia es una actitud responsable para el bien de los otros, no para nosotros”. Eric Frattini, escritor peruano.

Todo lo expuesto hasta ahora se resume en una frase: la transparencia es una actitud, una forma de entender la gestión y la manera de comunicar. No es un eslogan, no basta decir que eres o vas a ser transparente. Solo vale trabajar para serlo.

La transparencia no va a ser recordada como uno de los aspectos más destacados en la gestión de esta crisis, de eso ya no nos cabe ninguna duda. El tiempo de rectificar posiblemente ya ha pasado, y pocas medidas se pueden tomar que permitan dar un giro en este aspecto que contribuya a que conjuguen mejor la realidad con las declaraciones de los miembros del Ejecutivo.

Se ha repetido que este es un Gobierno que escucha, y es cierto porque han variado de rumbo en varias cuestiones, no pocas, y más de las que nos tenían acostumbrados ejecutivos anteriores. Pero también es cierto que para que escuchara ha habido que gritarle, y con muchas voces distintas.

Algo similar podemos decir de varias CCAA, que han variado su actuación a lo largo de las semanas, respecto a la publicación de los datos, de las solicitudes de acceso, de la comunicación… Y aquí también vale aquello de la actitud.

Se puede leer entre líneas en este texto que hay alguna administración regional que publica los informes de desescalada, datos en abierto de la situación epidemiológica y los datos de los PCR, que responde a las demandas de la sociedad civil, que ha mantenido intacto el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, que ha publicado los contratos de emergencia… Hace un tiempo ya nos referimos a ella en este mismo espacio, y hoy es señalada por muchos como un ejemplo para el resto de administraciones. No es casualidad lo que pasa ahora, es actitud.

Una foto en la que salimos ‘movidos’

“Una fotografía es una colisión entre una persona con una cámara y la realidad. La fotografía suele ser tan interesante como la colisión”. Charles Harbutt, fotógrafo estadounidense.

Este texto se centra en la acción del Gobierno de España, como protagonista de esta situación, como ya advertimos en el inicio. Sin embargo, hemos tratado de asomarnos a la gestión de las CCAA, incluso de otros países, para poder tener elementos comparativos y dar contexto a la situación, que como decíamos, es de una gravedad descomunal y cuya gestión es muy difícil.

Es tentador señalar a otros países donde la gestión es modélica, y hay que reconocerlo y eso nos sirve para saber aprender de otros, pero también es cierto que por desgracia la película de la COVID-19 no ha terminado y que aún pueden darse giros de guion inesperados.

Portugal, Alemania, Corea del Sur o Nueva Zelanda se presentan hoy como ejemplares, pero otros que lo parecían dejaron de serlo, e incluso donde parecía que la situación se había superado, hay rebrotes.

Portugal, Alemania, Corea del Sur o Nueva Zelanda se presentan hoy como ejemplares, pero otros que lo parecían dejaron de serlo, e incluso donde parecía que la situación se había superado, hay rebrotes.

Creo que debemos ser sumamente prudentes respecto a la evaluación de la gestión y que hay que hacerla cuando haya más elementos de juicio, si bien esto no es óbice para criticar legítimamente lo que se considere, siempre con argumentos y nunca desde el interés partidista o las trincheras ideológicas. El virus nos ha enseñado que no entiende de fronteras, de razas ni de ideologías.

Pero volviendo a la transparencia en nuestro país y en las CCAA, hemos comprobado a través de diversas miradas que no solo el gobierno central sale mal en la foto de la transparencia. Vemos que hay CCAA que no han publicado sus informes, que han dado erróneamente los datos, que también suspendieron el derecho de acceso a la información, que no han comunicado convenientemente. Que empezaron mal y rectificaron, que empezaron mal y terminaron igual.

No se ha tratado de ser exhaustivo en el análisis de todos los actores porque si no este ya extenso artículo hubiera sido interminable. Pero en esa ráfaga visual, no salimos ‘guapos’ en la foto. Hay quien sale con claridad y quien sale desenfocado y mirando hacia otro lado.

Sembrar trigo y tener hambre de pan

Esta frase, maravillosa, no es mía. Se la tomo prestada, con una leve adaptación, a Jerome Aguado, un agricultor que la usó también como título de este post.

Me resulta difícil encontrar una metáfora mejor para lo que está pasando, desde la siembra (de la Ley de transparencia) de 2013 y la cosecha de grano que a duras penas termina convirtiéndose en pan.

Nos hemos dotado de una Ley de transparencia (más las autonómicas y las normativas locales). Y también de unidades de transparencia, de portales de ‘datos abiertos’ (algunos hacen honor a su nombre, otros no tanto), de formación a empleados públicos, de campañas de concienciación, de planes y de foros.

Hemos puesto semillas y arado la tierra para acabar pasando hambre de transparencia cuando ha llegado el invierno de la información, porque nos hemos encontrado con apenas unos trozos de pan que no se corresponden con la inversión en simientes y los costosos esfuerzos para mover los arados.

Tenemos una oportunidad excepcional para aprender, tanto los gestores públicos como la sociedad. La demanda continua de transparencia debe haber calado en la ciudadanía lo suficiente como para que comprenda sus beneficios y lo innegociable de su presencia en la gestión pública si no queremos seguir siendo una sociedad con presbicia, con la vista cansada, o sencillamente con los ojos tapados. La pandemia pasará, y llegará el momento de ordenar las cosas y construir, desde lo común y con una actitud propositiva, un nuevo marco para la nueva situación que vendrá.

Puede que hay quien piense que esta retahíla de noticias y de datos no es más que la crónica de una muerte anunciada. Todo lo contrario. El virus ha revitalizado una transparencia que veíamos hace unos meses como un valor amortizado por los partidos políticos, como un valor rendido ante la indiferencia de la sociedad y el maltrato de la lucha partidista, utilizada como un arma arrojadiza en lugar de como un principio rector.

La transparencia ha sufrido un duro revés, pero se ha demostrado con rotundidad que es un pilar fundamental no solo del gobierno abierto, sino de la propia democracia.

La semillita de una charla, eso a lo que me refería al principio del primer artículo y a lo que aspiraba en mi fuero interno cuando pisaba una universidad, se ha plantado en la sociedad gracias a esta crisis. Esperemos que agarre en la tierra y que dé sus frutos. Si no para este año, para los venideros. No hay prisa cuando lo que se busca es un cambio estructural.

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