Sembrar trigo y tener hambre de pan: la transparencia también enfermó de COVID-19 (I)
Foto: Moncloa/JM Cuadrado
Qué es la transparencia
“Un cometa es la semilla de un mundo”. David Hume, filósofo escocés.
Una de las facetas que más me motivan de mi actividad profesional es participar en charlas con estudiantes universitarios. No me refiero a másteres u otro tipo de formación de corte profesional, donde las personas que asisten tienen un interés previo en la materia, e incluso conocimientos más o menos avanzados.
Me refiero a jornadas o eventos similares como clases abiertas, organizados por algún docente que quiere introducir este tipo de materias a su alumnado, que se ve más o menos obligado a ir (en función de si es en horario de clase, o si ‘cuenta para nota’) y donde sientes que el terreno está, por lo general, yermo, y que tu intervención no era el plan predilecto del día para la audiencia.
Esto para mí supone un reto, que entiendo como superado cuando percibo en algunas miradas o en preguntas que se ha despertado un interés que no parecían tener al inicio, y que, de alguna manera, esa charla ha servido para esparcir una semilla.
En estas charlas hay que contarlo todo desde el principio, y suelo empezar definiendo qué es la transparencia, y explico que es un concepto complejo, poliédrico, que se entiende mejor cuando se relaciona con otros términos como rendición de cuentas, lucha contra la corrupción, gobierno abierto, accesibilidad, integridad, comunicación o confianza.
Pero, sobre todo, y esto es lo más importante, remarco que la transparencia es una actitud, una manera de pensar que determina la forma de actuar.
¿Podemos detectar esta actitud en este periodo marcado por el coronavirus y el estado de alarma en España? El paso de un tiempo prudencial nos da cierta perspectiva para analizar lo acontecido en relación a la transparencia desde diversos ángulos, con especial atención a la del Gobierno como protagonista principal de esta situación excepcional.
La suspensión del derecho de acceso a la información pública
“Algunas veces duerme el Derecho, pero no muere jamás”. Justiniano, emperador del Imperio Romano de Oriente.
La disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma estableció la suspensión de términos y la interrupción de plazos en los procedimientos de las entidades de todo el sector público, lo que terminó afectando a la tramitación de las solicitudes de acceso a la información pública.
Aquí empezó todo. Desde los medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil, juristas y por supuesto desde la oposición, se criticó una medida que suspendía de facto la llamada transparencia pasiva, esto es, la posibilidad de que se hicieran preguntas a la administración.
Si bien el literal de la norma daba pie a una interpretación menos restrictiva que sí permitiera la tramitación de las solicitudes de acceso, como sostenían, por ejemplo, Juan Francisco Mestre, Miguel Ángel Blanes, José Luis Piñar o Elisa de la Nuez, y como han demostrado en la práctica otras administraciones regionales y locales, esta disposición adicional tercera ha servido de justificación para suspender temporalmente este derecho.
Una justificación que vino reforzada posteriormente por dos informes que respaldaban la paralización de las solicitudes: el emitido por la Abogacía General del Estado y el de la abogacía del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, del que depende la Dirección General de Gobernanza Pública y de ella el Portal de Transparencia.
Además, añadía el informe de la Abogacía del Estado (las negritas son nuestras) que “la suspensión de los procedimientos referidos no vulnera el derecho de acceso a la información pública, pues lo que hace la medida -excepcional y transitoria, adoptada por razones de política sanitaria, para coadyuvar a la consecución de las medidas para combatir la crisis sanitaria- es demorar la tramitación del procedimiento, suspendiéndolo y previendo expresamente su reanudación una vez desaparezca el estado de alarma, de modo que ningún derecho subjetivo ni interés legítimo resulta lesionado por la mera suspensión”.
Estos informes jurídicos dejan al margen una parte importante de la interpretación de esta situación: si bien no se vulnera ningún derecho ni interés, solo se suspenden temporalmente, sí se vulnera la finalidad y el espíritu de la norma, puesto que el retraso en la información respecto a la gestión de la emergencia sanitaria pierde interés (como toda información política) conforme transcurre el tiempo. Del mismo modo que se suele decir que la justicia cuanto más lenta menos justa es, la información, cuanto más tardía, menos valor tiene, caduca en el calendario de la relevancia política.
Los informes respaldaban la nota informativa publicada en el Portal de la Transparencia de la AGE el 17 de abril en la que, además de recordar la suspensión de plazos administrativos como motivo para no tramitar las solicitudes de acceso (reforzada también por no ser éste una de las excepciones que recogían los apartados 5 y 6 de la DA 3ª), se hacía mención a dos aspectos que son significativos.
El primero, esta nota era el eco del discurso de los miembros del Gobierno respecto a la transparencia: las obligaciones de publicidad activa no estaban suspendidas y tampoco lo estaba el Portal de la Transparencia, como se venía criticando desde parte de la prensa y la oposición.
Las obligaciones de publicidad activa no estaban suspendidas y tampoco lo estaba el Portal de la Transparencia, como se venía criticando desde parte de la prensa y la oposición.
Es cierto y es importante, porque hubo multitud de publicaciones y declaraciones que insistían equivocadamente en el cierre del portal de la transparencia. Concepción Campos y De la Nuez, por poner un par de ejemplos, se prestaron a aclarar estos conceptos.
Asimismo, se insistía en la argumentación de los portavoces gubernamentales: hay webs que recogen todas las medidas tomadas por el Gobierno, todas las normativas publicadas, preguntas frecuentes y otro tipo de información útil para la ciudadanía, así como que se informaba continuamente a través de comparecencias públicas (por aquel entonces a diario y en varias ráfagas, con distintos perfiles políticos, técnicos e incluso militares) y con “total transparencia”. Ya volveremos sobre esto.
Otro aspecto, quizás el único novedoso de aquella nota, era el que hacía mención a que se había informado al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la suspensión de plazos y, por ende, del derecho de acceso, y que este, como órgano supervisor, no se opuso.
Esta nota tuvo interpretaciones varias, como la que firmó el ya citado Blanes, que en su opinión descargaba la responsabilidad en el CTBG. Más importante es la única respuesta pública al respecto del CTBG, en un reportaje de Maldita.es, en el que el organismo independiente recuerda que no tiene competencias para “rechazar o intervenir en decisiones que se derivan del ejercicio de competencias estricta y únicamente atribuidas a otros órganos”, como sí tienen otros órganos análogos a nivel internacional.
Por si queda alguna duda, el CTBG aclara que su aceptación o acuerdo no ha sido requerido. Por tanto, pudo ser informado, esto es, se le notificó los pasos que vendrían, pero no se le preguntó su opinión.
El CTBG se manifestó expresamente en un comunicado conjunto con más de 30 comisionados de transparencia de todo el mundo a través de la Conferencia Internacional de Comisiones de la Información (ICIC), fechado el 14 de abril y suscrito también por el Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia y el Síndic de Greuges de Catalunya, en el que pedían a los gobiernos información clara y transparente y que conjugaran la protección de la salud y del interés público con la salvaguarda del derecho de acceso a la información.
En las comunidades autónomas, por su parte, encontramos cierta variabilidad entre las que han seguido el criterio del Gobierno central, es decir, han mantenido la suspensión de plazos, las que han respondido a algunas cuestiones o según departamentos, y las que han seguido tramitando las solicitudes con total normalidad, como recoge este artículo de Miguel Ángel Gavilanes en Civio, para cuya elaboración contactó con los responsables de los portales.
Siguiendo este trabajo, Andalucía, Canarias, Cantabria y la Región de Murcia siguieron el criterio del Gobierno central.
En las CCAA existe cierta variabilidad entre las que han mantenido la suspensión de plazos, las que han respondido a algunas cuestiones o según departamentos, y las que han seguido tramitando las solicitudes con total normalidad.
Esta información se complementa con la que está ofreciendo Hay Derecho respecto a la carta que la Coalición Pro Acceso ha enviado a todas las CCAA preguntando por el estado del acceso a la información, y que poco a poco van respondiendo algunas CCAA, 7 hasta el 27 de mayo (en el orden que presenta Hay Derecho: Comunidad Valenciana, Castilla y León, Cataluña, Región de Murcia, Navarra, Galicia y Comunidad de Madrid.
La mayoría de estas repuestas afirma que se han mantenido abiertos los cauces habituales, con la salvedad de la Región de Murcia, que alude a la suspensión decretada por el Gobierno central y a que ha ofrecido otros canales de información más ágiles para la resolución de preguntas, si bien no es el procedimiento reglado por la legislación en transparencia.
Es destacable que diez administraciones regionales, pasadas tres semanas, no hayan respondido a la solicitud de la Coalición Pro Acceso, que se remitió el 7 de mayo.
Los problemas con el acceso a la información, como la propagación del virus, no son un mal exclusivo de nuestro país: el virus de la opacidad tampoco conoce fronteras.
Prueba de ello son las diversas manifestaciones internacionales en este sentido: el anteriormente mencionado comunicado de la ICIC, la solicitud de una treintena de organizaciones de la sociedad civil española al Gobierno para modificar el RD 463/2020, a través de un comunicado de la Coalición Pro Acceso (entre otras propuestas para la mejora de la transparencia en la gestión de esta crisis), el llamado de las ONG de América Latina o el de los miembros de la sociedad civil del comité directivo de la Open Government Partnership, alertando de los riesgos a los que se enfrentan las democracias en el contexto actual.
Se trata de textos propositivos y formulados con un espíritu constructivo, pero que dejan constancia de que los obstáculos a la transparencia no son, por desgracia, locales.
De repente se hizo tarde
“Nada se parece tanto a la injusticia como la justicia tardía”. Séneca, filósofo romano.
Al contrario de lo que ha ocurrido con otros asuntos relacionados con la gestión de la pandemia, en cuanto a la suspensión del derecho de acceso el Gobierno no ha dado marcha atrás y ha corregido decisiones previas.
Este 1 de junio se ha levantado la suspensión de los plazos administrativos sin que el derecho de acceso haya recibido un trato distinto a otros procedimientos administrativos, como tan insistentemente se ha reclamado. Y además, son muchas las administraciones (autonómicas y locales) que han mantenido la tramitación de la transparencia pasiva, dejando más en evidencia a quienes no lo han hecho.
Son varias las aportaciones de juristas que se han referido a la mayor importancia de no solo proteger, sino potenciar el derecho de acceso a la información en el contexto del estado de emergencia, en el que el Ejecutivo goza de mayor margen de maniobra y más importante es por tanto tener las herramientas necesarias para controlar su gestión. En este sentido cabe mencionar la fundamentada aportación del catedrático Mestre Delgado en este artículo, que aboga por el refuerzo de este derecho en esta situación.
Es más, como han señalado Blanes o De la Nuez en varios artículos y entrevistas, las solicitudes relacionadas con la COVID-19 y el estado de alarma deberían tener un carácter prioritario o, al menos, haber sido incluidas entre las excepciones de la Disposición Adicional Tercera.
Las solicitudes relacionadas con la COVID-19 y el estado de alarma deberían tener un carácter prioritario.
De esta manera, se hubiera conseguido un doble efecto: por una parte, que las resoluciones sobre solicitudes relacionadas con la crisis sanitaria y/o el estado de alarma no se prolonguen en el tiempo de excesivamente, perdiendo así todo o gran parte de su interés informativo. Y por otra, permitir el ejercicio del control al gobierno desde la sociedad y los medios de comunicación, es decir, una rendición de cuentas efectiva.
Desde una perspectiva política, el Gobierno ha perdido una ocasión magnífica de reforzarse ante la opinión pública y, probablemente le hubiera dado un crédito que podría haber suavizado otros ataques que ha recibido por la falta de transparencia. Y es que, como decía, con el derecho de acceso empezó todo, pero no terminó ahí.
Los ministros y el compromiso con la transparencia
“-Bernard: Pero los ciudadanos de una democracia tienen derecho a saber.
– Sir Humphrey Appleby: No. Tienen derecho a ser ignorantes. El conocimiento solo significa complicidad en la culpa; la ignorancia tiene cierta dignidad”. Serie ‘Yes, minister’. Episodio 1: Open Government. 1981.
Como recoge Maldita.es, dos ministros explicitaron el compromiso con la transparencia como una prioridad del Gobierno.
Por una parte, el ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, afirmaba en rueda de prensa que «el Portal de Transparencia, la transparencia, la información pública, es una de las prioridades, por no decir la primera prioridad, de este Gobierno después de terminar y acabar con el virus».
Y por otra, María Jesús Montero, ministra de Hacienda y portavoz del Gobierno, afirmaba a pregunta de un periodista en rueda de prensa que «el compromiso con la transparencia es un compromiso que siempre está firme y que seguirá estando firme ahora, antes de la pandemia y después de la pandemia».
En la sesión de control al Gobierno del 29 de abril en el Congreso de los Diputados, la ministra de Transición Energética y Reto Demográfico y vicepresidenta cuarta, Teresa Ribera, incide una vez más en que el Gobierno “mantiene un compromiso absoluto de transparencia”, apelando a un argumento muy recurrente en estas semanas: las ruedas de prensa diarias.
Las referencias de Salvador Illa, ministro de Sanidad, a la “total transparencia del Gobierno” han sido reiteradas en sus comparecencias públicas cada vez que se le ha interpelado sobre los diversos temas en los que se ha puesto dicha transparencia en duda, si bien los argumentos no han logrado ser suficientemente convincentes.
Pero quizás a más llamativa de las respuestas de los miembros del Ejecutivo la ha dado la ministra de Exteriores, Arancha González Laya, cuando declaró en una entrevista en El Objetivo de La Sexta que cada país elige su método de transparencia. Realmente sintomático de lo que ha ocurrido.
Cuéntame: la comunicación institucional como relato
“Gobierno abierto, primer ministro. Libertad de información. Siempre debemos decirle a la prensa, libre y francamente, cualquier cosa que puedan descubrir fácilmente de otra manera”. Serie ‘Yes, Prime Minister’. Episodio 1: The Grand Design. 1986.
El Gobierno ha hecho un esfuerzo importante desde la perspectiva de la comunicación institucional y es difícil negarlo, aunque haya motivos para criticarlo. Cada día durante estos meses han aparecido los miembros del comité técnico y distintos ministros, incluso mandos militares (aspecto concreto sobre lo que no tengo buena opinión), a comparecer en ruedas de prensa. También el presidente del Gobierno ha comparecido frecuentemente.
Se ha ofrecido, asimismo, amplia información desde las webs del Gobierno, desde sus perfiles en redes sociales y a través de aplicaciones de mensajería como Telegram.
Las posiciones absolutas en política no suelen ser compañeras de la verdad. Por tanto, el hecho de que este esfuerzo comunicativo haya sido muy importante y digno de reconocimiento, esto no quiere decir que no haya aspectos que puedan criticarse y que la comunicación sea un acierto absoluto.
La principal crítica fue que durante un tiempo las preguntas eran filtradas por el secretario de Estado de Comunicación, Miguel Ángel Oliver, y no cabía opción de repreguntar. Una crítica más que razonable y contundente. Tanto, que el Ejecutivo se vio forzado a rectificar y permitir las preguntas directamente por los periodistas a través de videoconferencia.
Otro motivo de crítica a la comunicación ha sido su excesiva duración en general, en especial las primeras comparecencias del presidente. Demasiado tiempo en el que se mezclaba la información con una serie de consignas que apelaban a cuestiones sentimentales en más ocasiones de las necesarias, utilizando un lenguaje que también ha sido criticado en algunos aspectos, como el abuso de terminología de carácter bélico (guerra, enemigo, batalla…).
Y otro, la no respuesta a preguntas realizadas durante las ruedas de prensa muy relacionadas, en definitiva, con la transparencia. Por ejemplo, la empresa intermediaria en la compra de los test defectuosos a China, el número de pruebas PCR realizadas, los criterios de la desescalada o los miembros del comité técnico que interpretaba tales criterios. Preguntas que se hicieron repetidamente y que no obtuvieron respuesta en esas ruedas de prensa, esas comparecencias que, recordemos, se pusieron como ejemplo de transparencia.
Es preciso dejar claras dos cuestiones: una, la transparencia es comunicación, sí, están íntimamente relacionadas. La primera no puede entenderse como plenamente satisfactoria sin la segunda, porque la publicidad activa no es la solución absoluta (ni en su mejor versión) para que la información llegue de forma clara y entendible para toda la población.
Y es que este es el objetivo de la transparencia, que alcance a toda la población (al menos, a toda la que quiera recibirla) y que esta pueda formarse un juicio propio sobre la gestión gubernamental y administrativa para participar en los asuntos público y poder exigir cuentas de su labor. Y la comunicación es un instrumento no solo poderoso, sino imprescindible, sí realmente se pretende alcanzar ese objetivo.
Y dos, la comunicación institucional no es un sustitutivo de la transparencia ni de las obligaciones de publicidad activa. Más bien, esta comunicación institucional es una obligación de los gobernantes, como lo es someterse al control parlamentario, otro de los aspectos que se han argüido como muestra de la transparencia del Gobierno. Es conveniente no confundir términos.
Para concluir este punto, también es necesario dejar constancia de una idea: la comunicación excesiva no es óptima y puede acabar produciendo un efecto negativo sobre el receptor, pero en cualquier caso es mejor que la ausencia de comunicación.
Y de esto hemos tenido ejemplos en algunas comunidades autónomas, destacando el caso de la Comunidad de Madrid, el territorio más afectado por esta crisis y donde trascurrieron semanas sin que ni la presidenta ni el consejero de Sanidad comparecieran ante los medios.
Sin embargo, no faltaron ocasiones para otras apariciones cuando menos, poco afortunadas, como algún reportaje en prensa con poses teatralizadas, actos públicos carentes de toda prudencia sanitaria o fotografías junto a aviones que portaban un material ‘comprado a buen precio’ pero cuyos contratos no estaban publicados por aquel entonces.
La comunicación en este caso tampoco ha ayudado a la transparencia, ni por su defecto ni por su exceso. Y esto se puede aplicarse a la transparencia en la comunicación sobre temas relacionados con la contratación, punto a partir del cual continuaremos en la segunda parte de este relato sobre la transparencia en la crisis sanitaria.
