¿Son eficaces los bonos de impacto social?

A pesar del crecimiento experimentado en los últimos años a nivel global por los bonos de impacto social, las opiniones sobre los mismos siguen muy divididas y se cuestiona su eficacia. ¿Cuáles son las críticas que han recibido y las soluciones que han buscado gobiernos e inversores?
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Los bonos de impacto social (BIS) son un innovador mecanismo financiero por el cual la administración pública contrata con uno o varios proveedores de servicios sociales (empresas de emprendimiento social u organizaciones sin ánimo de lucro), y con inversores privados para pagar por consecución de resultados sociales predefinidos (Social Finance 2011; OCDE 2015).

En la actualidad, existen más de 100 BIS repartidos por todo el planeta que suman cerca de US$400 millones. Además, existen más de 70 BIS en fase de desarrollo y se espera que sigan creciendo gracias al impulso de nuevos fondos basados en resultados (outcomes-based funds) de la Unión Europea (MFF 2021-2027) y Estados Unidos (Sippra, Feb 2018).

Distribución de número de BIS por país, Enero 2018

Fuente: Brookings Institution

Las ventajas de los BIS son bien conocidas (Vid. Bonos de impacto social: Financiando el éxito y no solo las buenas intenciones). Sin embargo, el balance después de ocho años de existencia, no ha sido siempre positivo (solo basta recordar el fracaso de Rikers Island). Las opiniones sobre su eficacia están divididas. Los detractores acusan a los defensores (administraciones, inversores de impacto, intermediarios, asesores y empresas sociales) de centrarse solo en las bondades sin contar toda la realidad.

Las principales críticas que han recibido son:

1) Los altos costes de transacción en relación al alcance de las intervenciones, lo que además puede dificultar la participación de ONG o startups más pequeñas y ágiles, más involucradas en una comunidad específica, y por tanto con mayor conocimiento y más capacidad de innovación y eficacia a la hora de resolver un determinado problema;

2) La incentivación de conductas perversas por parte de inversores y ONG a la hora de elegir los resultados que garantizarán el éxito de la intervención y por el que serán remunerados. Esto se refiere a las conductas llamadas creaming (prestar el servicio solo a las personas que tiene más probabilidades de alcanzar los resultados prefijados) y parking (dejar a un lado a las personas que requieren más recursos o atención);

3) El problema de los wrong pockets (bolsillos equivocados) por el cual la administración que se beneficia del ahorro no es la que soporta el coste de la intervención, lo que dificulta la colaboración entre administraciones (horizontal o transversalmente) necesaria a la hora de resolver problemas complejos;

4) El papel predominante de los inversores y/o intermediarios que priman el criterio de rentabilidad financiera frente al de impacto social;

5) La alienación de ONG o startups sociales por la orientación excesiva de los inversores hacia la obtención y medición de resultados;

6) El desajuste entre el horizonte temporal de las intervenciones (demasiado corto) que responde a la necesidad de los inversores de recibir los pagos y el plazo (demasiado largo) que requieren las intervenciones sociales para consolidar resultados y asegurar su pervivencia en la sociedad;

7) La falta de continuidad en las intervenciones una vez que el BIS termina y los inversores son remunerados;

8) La falta de un mecanismo de retroalimentación que informe las políticas sociales, basado en la experiencia de las intervenciones obtenida con los BIS;

9) La pérdida de control en la intervención por parte de la administración priorizando la obtención de resultados por parte del proveedor de servicios sociales sobre la ética en la obtención de los mismos;

10) La dificultad metodológica para atribuir a los BIS la consecución de los resultados fijados.

¿Que hay de cierto en todo esto? La realidad es que todavía no existe evidencia suficiente para respaldar las críticas anteriores y descartarlos como herramienta de política social. Cualquier producto novedoso, como son los BIS, plantea numerosos retos y requiere de un periodo de aprendizaje. La experimentación y los errores son inevitables pero tanto gobiernos como inversores son conscientes de ello y han tratado de buscar soluciones a dichos retos.

Todavía no existe evidencia suficiente para respaldar las críticas y descartar los bonos de impacto como herramienta de política social.

¿Cuáles son esas soluciones? Por parte de la administración se han creado los llamados outcomes funds (fondos basados en resultados) que en general dependen del gobierno central, eliminando el obstáculo de los presupuestos silo y dando solución al problema de los wrong pockets (un buen ejemplo es el BIS del Junior Code Academy en Portugal, donde el pago lo hace el ayuntamiento de Lisboa pero el ahorro es para el gobierno central al reducir el número de estudiantes que repite curso).

Los outcomes funds aportan un mecanismo sistematizado (frente al individual o caso por caso con el comenzaron los BIS) proporcionando sostenibilidad en la financiación de las intervenciones a la vez que un mecanismo de transmisión de experiencia para informar las políticas sociales.

El Reino Unido lideró esta iniciativa lanzando el Fondo de Innovación en 2013. La idea se ha extendido a otros países y hasta la Comisión Europea la está analizando para su inclusión en el próximo Marco Financiero Multianual (MFF 2021-2027).

Para dar mayor claridad al proceso de fijar el precio a los resultados, aumentar el alcance de las mismas y reducir así los costes de transacción en términos relativos, el gobierno británico comenzó a elaborar las llamadas outcomes rate cards (tarjetas de precios de resultados) con unos precios máximos por output/outcome para que los interesados (mayormente proveedores de servicios e intermediarios) pujasen a descuento por el outcome(s) de su interés, aumentado así la participación de empresas sociales en una misma intervención. La elaboración de estas tarjetas supuso un gran trabajo de análisis e investigación por parte del gobierno dando confianza a las distintas capas de la administración a la hora de fijar los pagos a los proveedores y la remuneración a los inversores.

Estos fondos también han permitido acumular conocimiento y en algunos casos han fomentado la colaboración entre administraciones y proveedores de servicios sociales como ilustra el caso del West London Zone, un programa para mejorar la situación de niños y jóvenes en riesgo de exclusión, que viven en un espacio de 8km2 al oeste de Londres. Los resultados alcanzados se pagan conjuntamente por el ayuntamiento, la escuela correspondiente y un filántropo local y se complementan con pagos del Commissioning Better Outcomes Fund que pertenece al Big Lottery Fund.

Para facilitar la transparencia e impulsar el desarrollo del mercado de BIS en Portugal, se acaba de lanzar una base de datos pública online.

Un ejemplo de creatividad en la aplicación de estas soluciones lo ha dado Portugal donde se ha creado un fondo para financiar BIS con el dinero del Fondo Social Europeo (FSE), pero, como este solo permite reembolsar costes, se ha aprobado un crédito fiscal, similar al que existe en Reino Unido, para poder remunerar de facto a los inversores. Además, para facilitar la transparencia e impulsar el desarrollo del mercado de BIS, se acaba de lanzar una base de datos pública online que contiene los costes unitarios por servicio en varios sectores.

¿Y por parte de los inversores e intermediarios? Estos también están enfocados en resolver el problema del tamaño (demasiado pequeño) y de los costes de transacción (demasiado altos) de los BIS a través de la creación de fondos siguiendo el modelo de los fondos de private equity, como han hecho Bridges Ventures en Reino Unido y Maycomb Capital en Estados Unidos. Estos fondos consiguen tener un solo interlocutor experto en las intervenciones en las que invierten, lo cual permite gestionar de forma constructiva la relación entre las ONG o startups sociales que proporcionan el servicio y los inversores; además, consiguen aumentar el tamaño de la inversión y diversificar el riesgo haciendo de los BIS un producto mucho más atractivo para los inversores.

Otras iniciativas que están teniendo lugar son: 1) el lanzamiento de fondos temáticos para poder estandarizar contratos y así aumentar la escala de las inversiones, como planea UBS Optimus Foundation después del éxito obtenido con el primer BID (bono de impacto para el desarrollo), que funciona igual que un BIS solo que la entidad pagadora es un agencia para el desarrollo o un tercero en vez de un gobierno; y 2) el uso de tecnología blockchain, no solo para rebajar costes sino también para proporcionar liquidez a los BIS, lo que ya se ha hecho en Corea con el BIS del Gobierno Metropolitano de Seúl lanzado en 2015 para mejorar el proceso de aprendizaje de niños con discapacidad mental que viven en centros de atención en la capital.

Lo que parece indudable es que los BIS han iniciado una senda de cambio, a nivel global, en la cultura de la administración pública y el gasto social; un camino hacia la responsabilidad en la consecución de resultados; y han abierto un sano debate sobre cuál es la mejor forma de resolver los problemas sociales. El futuro dirá si los BIS han llegado para quedarse.

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