Petroleras ricas, petro-estados pobres: La tarea pendiente

CE1 octubre 2009
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John D. Rockefeller, fundador de la petrolera Standard Oil, hoy en día conocida como ExxonMobil, decía que el mejor negocio del mundo es una empresa petrolera bien gestionada y el segundo mejor negocio es una empresa petrolera mal gestionada. La afirmación sigue siendo válida hoy: siete de las veinte compañías más lucrativas de nuestro planeta son petroleras – ExxonMobil, Royal Dutch Shell, BP, Chevron, Total, Gazprom y PetroChina– según el ranking de 2009 de la revista Forbes. Pero si ser directivo de una empresa petrolera puede ser uno de los puestos de trabajo más codiciados por sus enormes beneficios, no así ser habitante de unos de los principales países productores de petróleo. Las increíbles fortunas que amasan las industrias extractivas rara vez se traducen en beneficios para la sociedad.

Como muestra, las ganancias de Exxon-Mobil en 2007 –año de precios récord del petróleo– sumaron unos 404.000 millones de dólares, una cifra que superó el PIB de más de 160 países ese año.

Hace tiempo que los economistas señalan que la abundancia de recursos naturales de un país le acarrea a menudo consecuencias económicas perniciosas y un devastador impacto político. El pasado mes de octubre de 2008, el Comité de Relaciones Exteriores del Senado de EEUU publicó un documento de más de cien páginas titulado The Petroleum and the Poverty Paradox donde reconocía que «más que una bendición, la reserva de recursos energéticos puede ser la maldición para muchos países, ya que les puede llevar al fraude, corrupción, derroche de dinero, acciones militares arriesgadas e inestabilidad».

En el ámbito económico esta paradoja recibe el nombre de «síndrome holandés» o la «maldición de los recursos» y se refiere al proceso de desindustralización de un país debido al descubrimiento de una rica fuente de recursos naturales, principalmente el petróleo, cuyo ingreso financiero desincentiva cualquier otra actividad económica del país.

Aunque las generalizaciones no son siempre válidas y recientemente han aparecido algunas voces negando la virtualidad de la maldición de los recursos (Rethinking the Resource Course; Pauline Luong y Erika Wheintal, Anual Review of Political Science), el axioma de que los estados dependientes de la producción de petróleo se caracterizan por tener instituciones débiles o gobiernos autoritarios se cumple en la mayoría de casos.

Es importante hacer una distinción entre petro-estados. Existen países con grandes cantidades de petróleo, pero que ya eran países bien establecidos, con instituciones democráticas sólidas y economías diversificadas antes de que el petróleo fuera descubierto en su territorio; países que no vamos a tener en cuenta aquí. Sería el caso de Gran Bretaña, Noruega y los Estados Unidos.

De otro lado, están todos aquellos países que comparten el rasgo de estar regidos por gobiernos que tienden al autoritarismo e instituciones democráticas débiles como, por ejemplo, Azerbaijan, Angola, Chad, Egipto, Guinea Ecuatorial, Irán, Kazajistán, Nigeria, Rusia, Arabia Saudí, Sudán, Uzbekistán y Venezuela, entre otros.

Uno de los problemas que afecta a los petro-estados es el incremento del precio de su moneda, por el aumento repentino de flujo de efectivo por las ganancias del petróleo, oro, gas, diamantes o descubrimiento de otra fuente natural. Esto se traduce en la pérdida de competitividad de sus exportaciones y la masiva tendencia a la importación por la revalorización de la moneda local.

Ni los estados que conforman la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) son inmunes a esta maldición.

Como grupo, su PIB cayó de forma generalizada de 1965 a 1998, a pesar de aumentos de los precios del crudo registrados durante esos años. Políticamente, la situación no es más alentadora. En Nigeria, primer exportador de petróleo de África y octavo del mundo, la violencia afecta especialmente a la región del delta del Níger, donde se concentran los pozos de extracción. Guinea Ecuatorial, a pesar de su potencial económico derivado de las ganancias petroleras, es reacia a invertir en estrategias de reducción de pobreza para paliar el sufrimiento de su población.

Con un ingreso per cápita mayor que países como Portugal o Polonia, el país registra índices de mortalidad materna o de alfabetización sólo ligeramente más positivos que sus vecinos, pero peores que, por ejemplo, países de Centroamérica. Por otro lado, algunos analistas internacionales han señalado la incursión militar de Rusia en Georgia en agosto de 2008 como parte de la nueva actitud desafiante de Rusia ante la opinión internacional, debida a su riqueza y control de gas y petróleo, indispensable para muchos países europeos, como se vio el invierno pasado. Y así, podríamos alargar la lista con muchos otros ejemplos.

Las industrias de extracción se caracterizan, además, por su carencia de nexos con el resto de la economía, porque no generan puestos de trabajo –sólo un reducido número de personal altamente calificado– y porque dependen en gran medida de inputs importados. Así, la mayoría de la población no tiene acceso a la riqueza generada por los ingresos del petróleo, lo que origina una situación de pobreza e inequidad, propia de países como Angola o el Chad.

La competencia por la renta petrolera tiende a crear estados políticos también «extractivos». La renta derivada de la extracción de recursos es más atractiva para los gobiernos que la creación de riqueza mediante la producción, ya que la extracción energética confiere un beneficio (a menudo personal) económico y político, mientras que la creación de riqueza tradicional retrasaría los beneficios.

DEMOCRACIA Y PETRÓLEO. Otra de las dificultades que conlleva la sobreabundancia de un recurso natural, particularmente la riqueza petrolera, es el revertir o erosionar las tendencias democráticas de un país. El periodista del New York Times, Thomas Friedman, argumenta que existe una correlación inversa entre los ingresos petroleros y la democracia. Según Friedman «un grupo de estados petroleros con instituciones débiles o gobiernos autoritarios, experimentará una erosión de las libertades y una acentuación de comportamientos antidemocráticos como la corrupción y la autocracia.

Los líderes de estos países gozarán de un incremento significativo de los ingresos disponibles para reforzar los cuerpos de seguridad, sobornar a sus oponentes, comprar votos o apoyo público, y resistir a las normas y convenciones internacionales» (colaboración para Foreign Policy, The First Law of Petropolitics, mayo/junio 2006). El aumento del precio del barril, permite al Estado disponer de los recursos suficientes para emprender este tipo de medidas e implantar lo que se conoce como petro-autoritarismo.

A estos factores hay que añadir que en la mayoría de estos países la noción de lo que es en realidad el desarrollo está distorsionada.

El concepto generalizado es que si hay algunos que son pobres y otros que son ricos, no es porque el país haya fracasado en el intento de promover la educación, lasleyes y el emprendimientos, sino porque alguien tiene el dinero y otros no. La creencia generalizada es que para hacerse rico lo único que debe hacerse es frenar a quien está robando al país, pero no construir una sociedad que promueva la educación, innovación y emprendimiento, tal y como han alertado algunos expertos.

¿Cómo hacer entonces para derrotar la maldición de los recursos y fomentar el desarrollo en estos países? La respuesta es fácil, lo difícil es ponerla en práctica: transparencia en la gestión de los beneficios de las industrias extractivas, a nivel no sólo de las compañías, sino también de los propios gobiernos. La consultora internacional Belén Díaz González comentaba al respecto: «Si realmente se quiere sanear el sector, será necesario obtener un mayor nivel de transparencia en la compleja cadena de transformación de los recursos naturales en desarrollo económico y humano: desde la transparencia de los contratos petroleros (contract disclosure) y de los procesos de licitación, hasta la transparencia en la gestión de los ingresos de renta extractiva en políticas de reducción de pobreza» (FRIDE, octubre 2008).

LOS ACTORES PRINCIPALES: INDUSTRIAS EXTRACTIVAS, PETRO-ESTADOS Y HOME COUNTRIES. Los estados necesitan de las empresas petroleras para la exploración y extracción del crudo. Pero la alianza entre petro-estado y empresa extractiva se decanta la mayoría de las veces por esta última. Las razones de este desequilibrio las encontramos, no sólo en los gobiernos débiles necesitados de la inversión extranjera, sino en las poderosas empresas extractivas respaldadas por sus gobiernos de occidente (home countries). El resultado son contratos injustos con condiciones extremadamente beneficiosas para la contraparte privada, a los cuales el público general tiene escaso o nulo acceso.

Las empresas extractivas desempeñan un papel fundamental en la creación de transparencia y precisamente la divulgación de los beneficios por parte de las petroleras puede contribuir a mejorar la gestión del país al proveer información relevante a las entidades de gobierno, al parlamento y a la sociedad civil, así como favorecer un ambiente de inversión estable.

Aun cuando los gobiernos hagan públicos los beneficios recibidos, las compañías deberían facilitar el acceso a sus resultados, como medida para verificar los datos estatales, reforzar la idea de que los gobiernos tienen que ser totalmente responsables y transparentes, y facilitar el control de los flujos de beneficios a todos los niveles.

La transparencia mejora la imagen de la empresa y la hace menos vulnerable a los ataques sobre su reputación. En general, cuando una compañía publica todas sus actividades la hace más confiable al público y refuerza así su responsabilidad social corporativa. La consecución de una imagen de transparencia debería concentrar los mayores esfuerzos de los departamentos de responsabilidad empresarial de las petroleras. Sorprendentemente no es así, como prueba el reciente informe de Transparency International (Informe 2008 sobre la transparencia en los ingresos de las industrias de petróleo y gas).

Se necesita también del compromiso de los países productores para garantizar la transparencia. Las situaciones de abuso en las instancias públicas son bastante comunes en estos países. Guinea Ecuatorial, por ejemplo, exporta 420.000 barriles de petróleo al día, principalmente a Estados Unidos, pero con una nefasta gestión de sus beneficios.

Con una población de 500.000 habitantes y unos beneficios de 7.000 millones al año por exportaciones, el 60% vive con menos de un dólar al día. ¿Cómo es posible? Esto es lo que un periodista de la BBC le preguntó al presidente de Guinea Ecuatorial, Teodoro Nguema Obiang. ¿En qué estaba invirtiendo el Estado las ganancias generadas por el petróleo? A lo que el mandatario respondió que eso era secreto de estado. La ONG Global Witness denunció que el hijo del presidente compró la quinta casa más cara de Estados Unidos durante 2006, una propiedad en Malibú, California, de 35 millones de dólares; a pesar de que su salario oficial sea de 5.000 dólares al mes (Guinea, los derechos humanos y las reglas de etiqueta).

La renta derivada de la extracción de recursos es más atractiva para los gobiernos que la creación de riqueza mediante la producción que retrasaría los beneficios

Además de los esfuerzos por conseguir la transparencia por parte de los gobiernos productores y del sector privado, no podemos dejar de lado a los países de origen de las multinacionales (home countries). Las conclusiones del informe de Oxfam Letra pequeña, grandes abusos, Por qué los contratos petroleros en América Latina son un obstáculo para el desarrollo son muy claras en este sentido: los gobiernos de los países ricos –España entre ellos– deberían poner fin al doble juego de la cooperación al desarrollo y la oposición a las reformas petroleras que significarían el incremento de los recursos en los países productores.

El mejor atajo para reducir los niveles de pobreza en estos países pasa porque el ingreso generado por sus materias primas se quede allí y se invierta como es debido.Para ello, hay que establecer marcos normativos y contratos más transparentes que puedan garantizar que la riqueza generada por la industria extractiva permanezca en su mayor parte en el país.

LA INICIATIVA PARA LA TRANSPARENCIA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS (ITIE). La voluntad de liberar a estos países de lo que parece un callejón sin salida ha surgido de iniciativas de organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes han hecho esfuerzos para impulsar la transparencia y la responsabilidad en la gestión de los beneficios de las industrias extractivas, dificultar la corrupción y responder a la demanda ciudadana de que los beneficios se repartan de forma más equitativa y responsable.

Sin embargo, la iniciativa más innovadora y que promete aportar más soluciones a este conflicto es la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE), un programa voluntario para promover la transparencia fiscal pública y la responsabilidad política, nacido durante la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo en 2002 y que tiene su antecedente más inmediato en el Sistema de Certificación Kimberley surgido a raíz de los llamados «diamantes de sangre».

Calificada por The Economist como una «coalición curiosa», once países apoyan a la ITIE (Australia, Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos, Noruega, España, Estados Unidos y Reino Unido) colaborando con asistencia política, técnicay/o financiera, y 25 países han postulado su candidatura (Camerún, Costa de Marfil, Guinea Ecuatorial, Gabón, Ghana, Guinea, Kazajistán, Kirguistán, Liberia, Madagascar, Malí, Mauritania, Mongolia, Níger, Nigeria, Perú, República Centroafricana, República del Congo, República Democrática del Congo, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Tanzania, Timor Oriental y Yemen) con la intención de implementar sus criterios.

Los países candidatos siguen el mecanismo general de implementación de las condiciones de este programa, que consiste en un acuerdo voluntario firmado por el país de suscribir los principios y criterios contenidos en la Guía de Validación de la ITIE. Una vez el país ha firmado voluntariamente, todas las compañías extractivas operando en ese país tienen que reportar sus beneficios de forma obligatoria. Hasta este momento, sólo un país, Azerbaiyán, ha cumplido ya con los objetivos y es miembro pleno.

Cuando un país se suscribe a la ITIE, lo hace con un enfoque multi-stakeholder, ya que tienen que suscribir el acuerdo no sólo gobiernos, sino las propias compañías de petróleo, gas y minas, sociedad civil local, ONG, organismos internacionales como FMI, BM. Es precisamente en el compromiso de estas instituciones donde radica el éxito de la ITIE.

Esta iniciativa basa la necesidad de suscribirse a su propuesta en la premisa de que la transparencia derivada de una mejor gobernabilidad y menor corrupción debería resultar en un clima más favorable para la inversión, mejora en la gestión fiscal y finalmente una mejor situación económica en el país.

Aunque hay algunas evidencias anecdóticas de esto, en este estadio del proceso es difícil demostrar con datos empíricos que la transparencia conlleve un aumento del PIB de un país. Sin embargo, sí es cierto que los países transparentes tienen unos mejores ratings de crédito y pagan menos tasas de interés como consecuencia.

Para los países ricos en recursos debería ser del propio interés conseguir la estabilidad necesaria para atraer la inversión extranjera.

Pero precisamente los países que más lo necesitan no se suscriben a la ITIE, porque insisten en su falta de capacidad para exigir estos niveles de transparencia.

Además, el mayor inconveniente al que se enfrenta este organismo es que precisamente las compañías y gobiernos corruptos no sujetos a las regulaciones internacionales son las más interesadas en mantener un entorno de operación no transparente para seguir beneficiándose.

Sin embargo, ya han surgido las primeras críticas a esta iniciativa. Se le cuestiona su carácter de adhesión voluntaria y el hecho de que sólo garantiza que los beneficios generados por las industrias extractivas lleguen a los gobiernos, pero no es efectiva en asegurar que los beneficios no se pierdan en la corrupción o ineptitud de los funcionarios después de recibidos por el gobierno. Al preguntarles sobre esta cuestión nos dicen que son conscientes de este problema, pero que aunque quizás no es una respuesta definitiva para lograr la transparencia en la industria extractiva, es una parte clave para contribuir con su consecución.

La ITIE debe replantearse también el diseño de sus procesos que todavía no son suficientemente claros, así como los indicadores de transparencia para medir los avances en calidad y fiabilidad. Además, debería tener en cuenta la importancia de conseguir la implicación de países emergentes como China, India o Rusia, para su funcionamiento y efectividad a nivel global. Y un último componente que puede ser motivo de conflicto en un futuro próximo es que precisamente uno de sus elementos innovadores de la ITIE –la riqueza de enfoques– es un arma de doble filo, porque si, por un lado le confiere una perspectiva holística, por otro le resta efectividad porque los distintos participantes persiguen objetivos distintos.

El reto no es fácil: hay que revertir una tendencia arraigada en la estructura de la mayoría de países ricos en petróleo, gas y minerales, cuyos habitantes suman un total de tres mil millones y medio de personas.

La debida repartición de los beneficios que genera la explotación de sus recursos puede ser la contribución más efectiva y al alcance de la mano para su desarrollo y la reducción de sus niveles de pobreza.

El problema no está en que siete de las mayores empresas del mundo sean compañías petroleras, sino en la paradoja de que las listas de los estados fallidos estén siempre encabezadas por algunos de los países con mayor abundancia de recursos naturales.

La solución pasa por un compromiso conjunto de los actores que intervienen en este proceso: las compañías petroleras mediante la publicación de cuánto están pagando y a quién, los estados productores publicando cuánto reciben de las industrias extractivas, los estados occidentales y otras autoridades a través de regulaciones y haciendo cumplir la publicación de esta información, y por último, la sociedad civil tiene que controlar y exigir responsabilidad a sus gobiernos sobre los beneficios obtenidos de la extracción del petróleo, gas y minerales.

Por Beatriz Guillén. Candidata al máster de Relaciones Internacionales de la Universidad de Columbia (NY).
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Comentarios

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  1. german

    daria, increible que hayas leido el texto y comentes eso. ve a mirar tinelli, al shopping y limarte las uñas… si quieres lava los platos. las petroleras son una mafia. ni mas ni menos. como dijo corleone » te haran una propuesta que no podras rechazar » . al que dice no lo matan , desacreditan , encarcelan etc. tienen dinero de sobra para corromper hasta a el mismo papa.ser honesto en un sistema capitalista es como tirar ovejas entre una jauria de lobos. la gente es envidiosa, vanidosa, lujuriosa y por esta misma razon competitiva. es el unico sistema que funciona en este mundo, lamentablemente.el ser humano libre ( capitalismo )es egocentrico. el ser humano en comunismo seria un esclavo del sistema ( «1984»es su libro mas representativo al igual que «un mundo feliz «).muy interesante el articulo. gracias por compartirlo. saludos desde argentina

  2. lara

    quisiera saber el nombre completo del autor, para poder citarlo alguna vez.