Fundaciones bancarias, un proyecto inconcluso

Aunque el propósito de conmemorar se cumplió plenamente, el balance final dejó mucho que desear desde el punto de vista de identificar los desafíos y aportar una hoja de ruta que oriente el futuro de estas “raras avis”, como acertadamente las definió uno de los participantes.

Como es conocido, la figura de las fundaciones bancarias se creó por la Ley 26/2013 para dar respuesta a la crisis financiera que afectó a las cajas de ahorros. El propósito fundamental de la ley fue separar el negocio financiero y la obra social, modelo sobre el que se sustentaban las antiguas cajas de ahorros.

Siguiendo la indicaciones de la Unión Europea, y tomando como referencia el modelo de las fundaciones bancarias italianas, la ley 26/2013 obligó a transferir el negocio financiero a un banco de nueva creación. La obra social, por su parte, pasaría a gestionarse por una fundación que adoptaría la denominación de fundación bancaria si mantenía un porcentaje mínimo del 10% de participación en el nuevo banco creado.

La Ley 26/2013 se basó, en gran parte, en la experiencia italiana, o así se nos hizo creer, aunque la evolución que han seguido las fundaciones bancarias españolas dista mucho del caso italiano.

El acordeón italiano: diversificación de ingresos y foco en las actividades

En los años 90 Italia acometió una fuerte transformación de su sistema bancario público con el fin de dotarlo de más eficacia y resolver los problemas de su baja capitalización. Ese proceso se realizó en tres fases: en la primera se transfirió el negocio financiero a una sociedad por acciones (mediante la Ley Amato de 1990) manteniendo, a cambio, el ente transferente la gestión de las acciones y las funciones de asistencia a sectores sociales necesitados y el fomento de actividades de interés social. Este proceso se denominó el conferimento.

Las entidades cesionarias en esta primera fase mantuvieron el control de la entidad financiera y se les obligó a constituir una reserva legal para suscribir eventuales aumentos de capital de la entidad financiera. La venta de acciones propiedad de la entidad cesionaria estaba sujeta a fuertes restricciones para evitar la toma de control de posibles accionistas.

Posteriormente, en el año 1994 se acometió una segunda reforma (la llamada directiva Dini) con el objetivo de salvaguardar la naturaleza de las entidades cesionarias como organizaciones dirigidas al cumplimiento de fines de interés general instándolas a disminuir progresivamente su participación y diversificar el riesgo. Se estableció un plazo de cinco años para que al menos el 50% de los ingresos de estas entidades procediese de una fuente diferente de los dividendos de la sociedad anónima original.

La directiva establecía que las entidades cesionarias deberían centrarse en atender fines benéficos y de utilidad social con las rentas procedentes de su inversión evitando inmiscuirse en la gestión de los bancos.

Por último, en el año 1998 la Ley Ciampi completó el proceso obligando a las entidades cesionarias, que a partir de ese momento pasaron a denominarse fundaciones, a deshacerse del control de las entidades financieras. En la actualidad, el 80% de las 88 fundaciones italianas no tienen ya participación alguna en los bancos o esta es inferior a un 5%.

Otra de las reformas importantes que introdujo el modelo italiano fue la exigencia de que las fundaciones se focalizaran en determinados sectores de actividad: de acuerdo con el artículo 11 de la Ley Tremonti, las fundaciones bancarias deberían centrar sus intervenciones en “tres áreas relevantes”.

En la actualidad, las 88 fundaciones bancarias presentan un grado de especialización alto o medio. Se considera que la especialización es alta si más del 50% de las actuaciones se concentran en un mismo sector de actividad, o si más del 60% se concentra en dos sectores. Se considera que el grado de especialización es medio si entre el 30% y el 50% de las actuaciones se concentran en un solo sector, o si entre el 40% y el 60% se concentra en dos sectores.

El proceso italiano, como se puede deducir, ha estado guiado por un objetivo muy claro, que se ha llevado a cabo de manera gradual: la separación radical entre el negocio financiero y la actividad social.

Este modelo se sustenta en dos fuerzas opuestas pero complementarias. Por una parte una fuerza centrífuga que impulsa la diversificación de las fuentes de financiación de la fundación para disminuir el riesgo de dependencia de los dividendos de la entidad financiera participada y que culmina en la obligación de deshacerse de las participaciones de control.

La Tabla 1 muestra esa tendencia a la baja del peso en el balance de las inversiones en las entidades financieras participadas en relación con el total de activos durante el periodo 1992 a 2017.

En la Tabla 2 se puede comprobar la diversificación y peso de las diferentes fuentes de ingreso en el periodo 2001 a 2017.

Por otro lado, el desarrollo de las fundaciones bancarias italianas ha estado dominado por una fuerza centrípeta que les obliga a concentrar su actividad social en un número concreto de áreas para evitar la dispersión excesiva que pondría en riesgo su impacto.

Este enfoque, que hemos denominado de “acordeón”, es coherente con la naturaleza de las fundaciones que son organizaciones que deben combinar la gestión eficaz de un patrimonio con la necesidad de tener foco estratégico claro en su acción social. 

Las fundaciones bancarias españolas, sin embargo, se han limitado a copiar los aspectos puramente formales de la reforma, ignorando los elementos finalistas y olvidándose por completo de la hoja de ruta a seguir.

El remolino español: concentración de las inversiones y dispersión de actividades

El origen y la génesis de la Ley 26/2013 de cajas de ahorros y fundaciones bancarias es muy distinto del contexto en el que surgieron las fundaciones bancarias italianas y eso explica la diferente evolución que han tenido los dos modelos.

La Ley 26/2013, como señala su exposición de motivos, surge para abordar “el saneamiento y restructuración  de buena parte de las cajas de ahorros, cuya situación financiera llegó a comprometer muy gravemente el conjunto de la estabilidad financiera en España”.

No es necesario insistir en el coste que supuso para toda la sociedad española el saneamiento de las cajas de ahorros, pero sí es importante recordar que debería servir de advertencia a todos los responsables actuales para no volver a cometer los mismos errores.

No se puede enjuiciar la Ley 26/2013 sin tener en cuenta la situación de crisis por la que atravesaba España en ese momento y la urgencia en dar una respuesta que satisficiera a los socios del Eurogrupo, que ayudaron financieramente. Sin necesidad de entrar en un análisis detallado de la misma, se puede afirmar que el articulado de la Ley no resolvió el problema de fondo de la separación entre el negocio financiero y la obra social, pero, probablemente, fue la solución coyuntural menos mala, dadas las circunstancias.

Ahora bien, las circunstancias actuales son muy diferentes a las de hace cinco años y, sin embargo, los responsables de las fundaciones bancarias no parecen advertirlo, a tenor de lo que se pudo escuchar en el I Foro de fundaciones bancarias y de la propia evolución de las fundaciones.

Si comparamos la trayectoria de las fundaciones bancarias españolas comprobaremos que han seguido una dirección opuesta a la de sus homólogas italianas. Para comenzar, ninguna ha reducido su dependencia de las entidades financiera ni parece que tenga intención de deshacerse progresivamente de su participación en las mismas.

La Tabla 3 muestra el porcentaje de los dividendos procedentes de la entidad financiera participada en relación con los ingresos totales de 14 fundaciones bancarias españolas.

Como se puede comprobar el ejercicio no ha resultado fácil, pues la mitad de ellas no publica información económica alguna en la web. En el caso de la Fundación bancaria la Caixa hemos estimado, pues tampoco proporciona información desglosada, que los dividendos procedentes de Caixabank ascienden a un 60% del total de los dividendos procedentes de todas sus empresas participadas.

Aun así la información disponible muestra que los dividendos de las entidades participadas siguen siendo en casos muy significativos, prácticamente, su única fuente de financiación con el consiguiente riesgo que ello conlleva en un escenario en el que las instituciones financieras están sometidas a una importante presión debido a la regulación, las bajas tasas de interés y la entrada de nuevos competidores.

Ante una coyuntura de este tipo, cualquier asesor prudente aconsejaría deshacer posiciones y diversificar en otros sectores. El hecho de que ninguna de las fundaciones bancarias haya optado por ese camino es una prueba de que se perciben a sí mismas como organizaciones meramente instrumentales al servicio de los objetivos de las entidades financieras participadas.

Sin duda entre los “desafortunados” artículos de la Ley 26/2013, que convendría reformar con urgencia, ocupa un lugar destacado el artículo 32 que define la naturaleza de fundación bancaria declarando que “la fundación bancaria tendrá finalidad social y orientará su actividad principal a la atención y desarrollo de la obra social y a la adecuada gestión de su participación en una entidad de crédito”.

Ciertamente, una fundación debe gestionar adecuadamente su patrimonio global, pero no su participación concreta como accionista en una entidad determinada, pues esta tendrá siempre carácter instrumental.

El modelo de fundaciones bancarias español supone una desnaturalización de facto de la figura jurídica de las fundaciones que, por definición, son organizaciones sin fines de lucro que tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general.

En este sentido, la principal responsabilidad de los órganos de gobierno de las fundaciones consiste en administrar con prudencia y eficacia el patrimonio con el fin de sostener la ayuda social con los rendimientos de sus inversiones. Es decir, la gestión de las inversiones en las fundaciones tiene siempre un carácter instrumental con respecto a la ayuda social. Las necesidades de la ayuda social son las que deben determinar los criterios de inversión y no al contrario.

Lo anterior supone que en el caso de que entren en conflicto los intereses de la fundación como accionista de una empresa y el cumplimiento de los fines de interés general deben prevalecer siempre estos últimos.

La gestión adecuada del patrimonio en el sector fundacional constituye una de las principales áreas críticas para evaluar si la organización está cumpliendo adecuadamente la misión. Este punto resultan tan relevante que la mayoría de las fundaciones patrimoniales en los países con gran tradición en el sector filantrópico, como es el caso de los EEUU, cuentan con una “comisión de inversiones” en su patronato (board) cuya principal responsabilidad es la preservación y administración del patrimonio e, igualmente, forma parte de sus prácticas de buen gobierno disponer de una “política de inversiones” explícita que define los criterios sobre diversificación, rentabilidad esperada, niveles de riesgo, etc.

Ninguna de las fundaciones bancarias españolas cuenta, actualmente, con una comisión de inversiones ni con una política de inversiones explícita (el protocolo de gestión de la participación financiera regulado en el artículo 43 de la Ley 26/2013 no es propiamente una política de inversiones al estar referido exclusivamente a la inversión en la entidad financiera), lo que constituye un motivo de sería de preocupación.

La principal medida para disminuir el riesgo de la inversión del patrimonio es la diversificación. Si la fundación tiene invertido todo su patrimonio o la mayoría del mismo en acciones de una sola empresa, si la coyuntura es mala o si la empresa quiebra, la fundación podría ver seriamente disminuidos sus ingresos o perder todo su patrimonio.

No se trata de hipótesis inverosímiles o poco probables. Eso es lo que ocurrió con la Fundación Barrié cuando el Banco Popular fue intervenido. La participación de la Fundación Barrié en el Banco Popular equivalía al 75% de todo su patrimonio. La intervención del Banco Popular le supuso un quebranto económico de 449 millones de euros, que fue el valor de las acciones que recibió cuando permutó su 42% en el Banco Pastor, por una participación del 7,5% en Banco Popular.

La diferencia con el modelo italiano no solo es patente en la estrategia de gestión del patrimonio sino también en el área social. En efecto, como hemos comentado, una de las grandes aportaciones de la legislación italiana fue obligar a las fundaciones a especializarse en dos o tres sectores de actividad.

De acuerdo con el informe elaborado por la propia CECA y Funcas, el promedio de áreas de actividad en el que trabajan las fundaciones es de ocho. Según ese informe, la Fundación bancaria “la” Caixa es la que presenta un mayor  grado de dispersión al estar presente en 14 áreas de actividad y la Fundación Ibercaja la más focalizada con tan solo cuatro áreas.

Es cierto que algunas fundaciones, como la Fundación Caja de Navarra, han hecho un esfuerzo estos últimos años por dotarse de mayor foco estratégico, pero la dispersión sigue siendo la nota dominante, como se puede apreciar en la carencia en la mayoría de ellas de una misión explícitamente formulada y en su propensión a medir su impacto en función del número de actividades que llevan a cabo y del número de beneficiarios atendidos.

A diferencia del “acordeón italiano”, el modelo español de la fundaciones bancarias se asemeja al remolino que se forma cuando se abre el desagüe de un recipiente lleno de agua. El remolino tiene muchas cualidades que lo caracterizan como la curva del perfil, la tensión superficial, la forma de las estrías, la velocidad de precesión, etc., pero todos esos componentes dependen esencialmente de la fuerza de succión.

En el caso de las fundaciones bancarias españolas la fuerza de succión es la gestión de su participación en la entidad financiera como accionista de control. Todo lo demás, incluida la ayuda social, resulta accesorio y está subordinado de facto a esa finalidad principal.

Como es natural el carácter instrumental de la fundación respecto del negocio financiero tiene consecuencias importantes a la hora de impulsar los fines sociales, como se comprueba a la hora de analizar el porcentaje de recursos destinados a la financiación de los programas sociales que, en el caso de algunas fundaciones, resulta poco transparente, además de llamativamente bajo.

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