“La transformación de las cajas de ahorro ha sido un proceso tormentoso e impuesto”

De acuerdo con los autores, el caso de la Fundación Bancaria ”la Caixa” constituye un ejemplo sobresaliente del modelo de Philanthropication thru Privatization (PtP)  o ‘Filantropía mediante la Privatización’ con el que se describe una amplia variedad de procesos privatizadores mediante los cuales algunos activos de propiedad o control público-estatal se transformaron total o parcialmente en patrimonios o estructuras filantrópicas administradas por fundaciones.

En el caso se explica como la Fundación Bancaria ”la Caixa” surgió de la transformación de la mayor de las cajas de ahorros españolas -el grupo ”la Caixa”- la cual estableció un fondo de inversión separado en posesión de un importante grupo de activos que se convirtió en la propiedad de la nueva fundación benéfica en el transcurso del proceso de transformación.

El estudio del caso describe cómo y por qué se produjo esta transformación; cómo se adoptó la ‘ruta PtP’; qué implica la creación de una fundación benéfica independiente; cuáles son las estructuras de gobierno y sistemas de transparencia que se han establecido para garantizar la independencia y la responsabilidad de la institución resultante, y, lo que es más importante: qué logros programáticos ha producido este modelo del PtP.

Revista Haz ha conversado con el profesor Juan Cruz Alli a propósito del estudio y del proyecto de transformación de las fundaciones bancarias, un proceso que para muchas está lejos de haber concluido y sigue arrojando muchas dudas sobre su futuro.

¿Cuál fue el origen de este estudio? ¿Por qué se decidieron a analizar el modelo de la Fundación Bancaria ”la Caxia”?

El origen del estudio es fruto de un ‘encuentro casual’. En 2014 asistí al Council of Foundations en Washington donde el profesor Lester Salamon presentó el proyecto Philanthropication thru Privatization (PtP) –que se podría traducir como ‘Privatización filantrópica’- explicando su reciente análisis de la mutación de las cajas de ahorro italianas en bancos y fundaciones privadas como un ejemplo de este fenómeno.

En ese momento me di cuenta de que aquel proceso era muy similar al que estábamos viviendo en España y le propuse a Salamon estudiarlo con una mayor profundidad.

Nuestro análisis ha durado casi tres años donde hemos estudiado toda la literatura y documentos escritos sobre el proceso de transformación de las cajas y realizado innumerables entrevistas a los principales protagonistas de ese proceso: directivos, reguladores, expertos, entidades participantes, etc.

Estaba claro que a la hora de elegir una entidad la Fundación Bancaria ”la Caixa” constituía por sus dimensiones y situación el principal referente. Utilizamos ese caso como modelo y ejemplo de todos los procesos particulares de cada caja y de todo el conjunto de las cajas. Ahora, pasado el tiempo, tenemos claro que se trata de un caso exitoso (al menos a medio plazo), frente a otros, que no lo han sido tanto.

¿Qué elementos comunes guarda el caso de ”la Caixa” con otros fenómenos similares al modelo de ‘Privatización Filantrópica’ que ustedes han acuñado?

El modelo PtP es un marco conceptual desarrollado por Lester Salamon que se puede caracterizar como un patrimonio o conjunto de patrimonios de naturaleza pública o cuasipública que se privatiza y cuyos beneficios obtenidos por la venta, o procedentes de las rentas de ese patrimonio, se entrega a una institución filantrópica tipo fundación (o similar), que se constituye ex profeso con ese fin.

Este modelo tiene muchos ejemplos: loterías nacionales, fondos obtenidos por el ‘secuestro’ judicial de bienes obtenidos en procesos contra la mafia, el comercio de sustancias ilegales o la corrupción política; trusts comunitarios de protección de bienes naturales, como minas, bosques y canteras que fueran públicas; empresas públicas puras, prestadoras de servicios de interés general (correos, trenes, etc.); fundaciones públicas que se transforman etc.  

El caso de las cajas de ahorro responde a este modelo. Se trata de fondos cuasipúblicos con un claro interés social, enmarcados en sistemas mutuales y cooperativos de ahorro que se privatizan; estableciendo un sistema de ‘transacción’ de las acciones a unas nuevas fundaciones que se crean a tal efecto.

Pero, ¿las cajas de ahorro eran instituciones públicas?

Efectivamente, esa es una cuestión importante a dilucidar porque si no lo fueran parece que este modelo se viciaría de origen: no se puede ‘privatizar’ lo que ya era privado. Desde la estricta formalidad jurídica, las cajas no eran entes públicos. Esto es claro. Como también está claro, en el ámbito teórico, que se trata de estructuras híbridas que se encuentran entre lo público y lo privado. Mitad bancos, mitad fundaciones.

Pero teniendo en cuenta el paradigma de la utilidad pública que prestaron, su régimen fiscal, el origen e indisponibilidad de su patrimonio, etc., encajaban perfectamente bajo el parámetro de lo cuasipúblico que el modelo señala; mucho más ágil y moderno que las construcciones dogmáticas a las que estamos acostumbrados.

Aunque el estudio se refiere a la Fundación ”la Caixa” ¿sería aplicable a todas las fundaciones bancarias o existe algún elemento peculiar que distinga a la entidad catalana?

Si lo vemos de puertas adentro está claro que cada caso es diferente en su origen, proceso y resultado. Pero si lo vemos desde fuera, se puede decir que todos son consecuencia del mismo conjunto de hechos y que el resultado ha sido, a la postre, idéntico: la práctica desaparición de todas las cajas (menos dos muy pequeñas) y de todo su ‘tejido’ comercial-bancario propio, y con él el de su ‘obra social’ tal y como se entendía hasta 2012; y su transformación en bancos privados por acciones que nutren a unas fundaciones filantrópicas cuyo origen –incluso nominal– está en las extintas cajas.

De hecho resulta curioso pensar que en este proceso todas las cajas, incluso las que teóricamente hubieran podido ‘sobrevivir’ más o menos solas a esa profunda crisis… todas cayeron más o menos bajo el mismo ‘nuevo’ régimen. Así que, en efecto, el modelo podría haberse aplicado a todos los demás casos.

No olvidemos, sin embargo, que la transformación de las cajas españolas no ha seguido una pauta unívoca, ni lineal, ni simple, tampoco especialmente pensada de antemano y mucho menos fruto de una sistemática ‘negociada’. Ha sido un proceso tormentoso, al albur de unos acontecimientos que se sucedían muy rápido, e imperativamente impuesto de un modo homogéneo para casos que, en sí mismos, eran muy dispares.

En las conclusiones se afirma que este modelo aporta claridad y fortaleza pues configura unas buenas prácticas de gobierno y administración financiera y, al mismo tiempo, asegura un resultado filantrópico que revierte a la sociedad. No parece, sin embargo, que este sea el resultado en todos los casos. Puede que el modelo funcione bien en el caso de ”la Caixa”, pero no en otras fundaciones bancarias.

En relación con la administración financiera, así como ”la Caixa” mantiene en sus inversiones una diversificación razonablemente prudente, el resto de las fundaciones bancarias siguen dependiendo casi en un 100% de los dividendos del banco participado. Lo cual en estos momentos supone un riesgo enorme. ¿Por qué no se ha seguido el ejemplo de las fundaciones bancarias italianas que obliga a las fundaciones a desinvertir en el banco diversificando sus inversiones?

Realmente, el caso de ”la Caixa”, además, es un tanto singular. Era una caja que podemos aceptar que era solvente, independiente y sólida antes y durante la crisis. Su comportamiento fue bueno en términos financieros y de gobernanza y, en tal sentido, su independencia garantizó su existencia. No obstante, la ley la hizo transformarse y desde muy pronto movió bien sus piezas para salir de la crisis; incluso con un mejor resultado. En tal sentido, el resultado actual no deja de ser un reflejo de cómo era ”la Caixa” antes, cómo fue durante y cómo ha llevado a cabo el proceso.

La Fundación ”la Caixa” ha tratado, con mejor o peor éxito de diversificar su cartera, como ya antes lo hiciera la Caja de Ahorros ”la Caixa”, que tuvo una política financiera exigente y cuidadosa. También jugó sus cartas con maestría durante el proceso. Ahí está el caso de Banco Mediterráneo o de la compra de Banca Cívica. Ahora… igual: la compra de Bankia por Caixabank es otro ejemplo.

Tampoco podemos olvidar que la ‘diversificación’ ha venido en gran medida impuesta por las autoridades que han obligado a impulsar un proceso de desconsolidación del grupo ”la Caixa” –el holding que comprendería Caixabank, Criteria Caixa y la Fundación–, tanto en términos de su gobierno como de sus vinculaciones económico-financieras.

El BCE ha impulsado este proceso. No ha sido una transformación pacífica ni fácil. De hecho, las vinculaciones personales entre las tres instituciones, su política demasiado interna de nombramientos, así como, pese a todo, una alta dependencia de las acciones de Caixabank y el ‘control’ de esta, como de Criteria, por la fundación han sido aspectos que todavía arrojan cierta sombra en el proceso.

El riesgo sistémico que ofrecería volver a una situación de gran dependencia es muy grande en este caso en particular (como lo hubiera sido en el caso de Bankia). La suma, en curso actual, de ambos casos y su posición potente en el mercado bancario español exigen en próximos meses un nuevo giro de tuerca en esta ‘desconsolidación’ y ‘diversificación’ prudencial.

El modelo PtP enseña que la excesiva dependencia del ente matriz casi nunca ha funcionado. Convierte al ente filantrópico en muy conservador, incluso ‘perezoso’ y, en consecuencia, no facilita su necesaria transformación e independencia de criterio.

De alguna manera se puede decir que la mayoría de edad de una institución viene cuando, después de una pubertad más o menos dolorosa, los directivos de la fundación deciden que ya no tienen nada que ver con su ente matriz salvo lo que la historia, la tradición y el buen recuerdo conserva… y empiezan a romper amarras y volar por libre.

La clave, lógica, en toda fundación es mantener su independencia y buscar fondos de manera un tanto autónoma; para lo cual su misión, sus valores y su buen quehacer (gobernanza, transparencia, solidez de protocolos de prestación del servicio, etc.) son la clave.

Volviendo al tema de las bondades del modelo, sobre el papel puede ser cierto que la estructura de gobernanza sea privada con un patronato integrado por personas independientes sin ningún vínculo político, pero en la práctica no siempre eso es así. 

Las fundaciones bancarias vascas están fuertemente politizadas con un patronato integrado en su mayoría por personas vinculadas al gobierno y los partidos políticos, por ejemplo el presidente de la Fundación Bancaria BBK, Xavier Sagredo, fue el tesorero del PNV o, como en el caso de la Fundación Bancaria Navarra, con un patronato designado en su totalidad por el gobierno, el parlamento y el ayuntamiento. ¿En qué medida se puede hablar de privatización cuando los miembros del órgano de gobierno son propuestos o designados por las instancias políticas?

En el proceso de transformación de las cajas españolas, como en otros casos globales igualmente complejos –no hablamos de un caso único; sino de muchos en un mismo proceso–, hay muchos factores que han intervenido: históricos, políticos, jurídicos, regionales y económicos. Todos ellos hacen que cada caso sea distinto y que en cada ejemplo de transformación existan peculiaridades.

Las cajas vascas siempre fueron un ejemplo de notable politización y, a la par, una adecuada gestión que, precisamente, les ayudó a sobrevivir a la crisis casi indemne. Para casos como el que pretenden mantener, la Ley prevé un sistema más reforzado de control, que han tratado de cumplir. Hubo muchos casos de cajas locales-regionales que iban bien, pese a su ‘politización’ que, no obstante, tampoco sobrevivieron y otras que fueron un desastre absoluto y arrastraron con su marea a las demás. El caso de Bankia es un ejemplo de una caja muy tecnificada y profesional en su segundo nivel, aunque trufada de interés político que, en cambio, no pudo superar la crisis pese a ser grande y poderosa.

El caso de Caja Navarra, que puedo decir que me acompaña muy personalmente, tiene, como todas, sus peculiaridades.

La desaparición de una caja, otrora solvente, en un proceso que nadie consiguió entender muy bien, de inversión desaforada en aquel ambiente de 2002-2007 en el que se creía que el crecimiento era inagotable, su liderazgo en la fusión fría tipo SIP, bajo una buena idea -banca cívica- muy lastrada en sí misma por la ‘superestructura’ que suponía y la propia peculiaridad de sus cajas participantes.

Esto dio como fruto su desaparición ignominiosa –que ocurrió en muchas otras tierras‑ al ver que lo que quedaba eran casi pavesas del incendio, con una fundación muy débil en términos de operatividad, acción y patrimonio.

En estas ya dos décadas se ha seguido apreciando una dependencia excesiva, por su nombramiento y cese, de la autoridad política –común a otras muchas‑ y una suerte de ‘resignación’ al papel de segundón en unos fondos que, en todo caso, van llegando por su participación en ”la Caixa”. Todo un panorama que no está muy alejado en el fondo, aunque lo parezca en la forma, de los antiguos sistemas de cooptación de las cajas por los gobiernos autonómicos. Pero que la aleja mucho de un modelo saludable de fundación autónoma, bancaria u ‘ordinaria’.

Tampoco podemos soslayar el hecho de que, desde la aparición de la Ley de fundaciones bancarias, no ha habido una actualización de su régimen. Es necesaria una revisión/adaptación que vaya más allá de aspectos puramente contables, financieros y fiscales. Hay una especie de laisez-faire, pero sin una buena política de acompañamiento y exigencia prudentes.

Las cajas en Italia también sufrieron un proceso similar al nuestro que, tras su primera transformación, manifestó una década y pico después graves quiebras que obligaron a un segundo ajuste, más complejo si cabe, el cual tampoco ha evitado posteriores crisis como la vista hace un par de años con Monte di Paschi.

El modelo, en sí mismo, no establece –menos aún, impone– una determinada forma de gobierno de la fundación. Lo que sí señala es que este debe ser independiente en sí mismo y desde el punto de vista de su origen, es decir, del ente del que se produjo la transformación-privatizadora. O, al menos, que guarde la debida autonomía y establezca un severo protocolo que evite interferencias.

En este sentido es muy importante la política de nombramientos y la transparencia social. Si este modelo muestra algo es, precisamente, que mantener esa independencia es una garantía de éxito.

Se puede decir que el modelo PtP aboga por evitar procesos chapuceros generando sistemas con los que se trata de romper los círculos viciosos y fomentando círculos virtuosos: un buen proceso con garantías de responsabilidad apuntala las estructuras para que estas, a su vez, generen mejor servicio, tal servicio fortalezca la confianza y esta refuerce las buenas estructuras.