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“La transparencia es un principio de gobernanza para quien administra bienes ajenos”

Silvina Bacigalupo es, desde el pasado mes de enero, la presidenta de Transparency International España. La primera mujer al frente de esta organización desde que se fundara en 2006 en España de la mano de Antonio Garrigues Walker con la finalidad de trabajar a favor de la prevención y la lucha contra la corrupción.
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Los tres ‘espadachines’ con los que cuenta Transparency International (TI) para luchar contra esta lacra mundial son la sociedad civil, el sector privado y los gobiernos. Aunque es una organización no gubernamental con proyección internacional, a través de sus capítulos en el mundo y su secretariado internacional (TI-S), aborda las diferentes facetas de la corrupción, tanto en el interior de cada país como en el plano de las relaciones económicas, comerciales y las políticas internacionales.

Transparency International impulsa a nivel global campañas de concienciación sobre los efectos de la corrupción, promueve la adopción de reformas políticas y el establecimiento de convenciones internacionales sobre esta materia, y luego observa la implementación de estos acuerdos por parte de los gobiernos, corporaciones y empresas. Su propósito no es otro que comprender y enfrentar la ‘cara y cruz’ de la corrupción: quien corrompe y quien permite ser corrompido.

A nivel nacional, TI-España actúa en aras de una mayor transparencia y del cumplimiento del principio de rendición de cuentas. Con este fin, monitorea el desempeño de algunas instituciones claves del país y ejerce presión para la adopción ‘no partidista’ de las reformas necesarias para prevenir y luchar contra la corrupción.

Silvina Bacigalupo, catedrática de Derecho Penal de la Universidad Autónoma de Madrid y miembro del Comité de Dirección de TI-España desde 2013, es desde el pasado mes de enero la nueva presidenta de Transparency International España.

Los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) sitúan a España en 2018 en el puesto 41 con respecto a los 180 países estudiados, con 58 puntos sobre 100, uno más que en 2017. A nivel europeo, España ocupa el puesto 20 y está entre los 13 países más corruptos de Europa. ¿Qué valoración hace usted al respecto?

Me parece importante resaltar que hemos subido un punto en el ranking. Es cierto que, desde un punto de vista estadístico y conforme a la propia metodología del IPC, un punto resulta insignificante, pero no deja de ser un indicio muy positivo. ¿Esta primera lectura debería de dejarnos tranquilos? Yo diría que no, porque sería no tener en cuenta otros datos, como que entre 2012 y 2018 España descendió siete puntos. Por lo tanto, podemos afirmar que nos queda camino por recorrer para poder volver a estar en la puntuación de 2012.

"Nos queda camino por recorrer para poder volver a estar en la puntuación de 2012 en el 'Índice de Percepción de la Corrupción'"

¿Por qué los esfuerzos por prevenir la corrupción no están dando sus frutos y cuesta tanto volver a nivel de 2012?

Porque las políticas de prevención de la corrupción que se han implantado hasta ahora todavía no han dado un correcto resultado. Hay que tener en cuenta que el IPC no refleja la ‘percepción’ del ciudadano, es decir, no refleja la ‘imagen’ que tienen los ciudadanos de la corrupción de su país.

Aclarado este punto, lo cierto es que, si nos comparamos con otros países de la UE hemos bajado muchos puestos en el ranking porque en 2012 ocupábamos el puesto 13 y ahora ocupamos el puesto 20, y es precisamente con nuestros países vecinos con quienes tenemos que compararnos.

Si el IPC no responde a la percepción ciudadana sobre la corrupción, ¿cómo se elabora y qué cuestiones se cuantifican?

El IPC se realiza tomando como referencia 13 encuestas de 12 organismos independientes especializados en el análisis de políticas públicas. Se valoran juicios y estudios técnicos realizados a profesionales de distintos estamentos de la sociedad.

En primer lugar, se valora la corrupción en el sector público y, en segundo lugar, se establecen una serie de indicadores, como son el soborno, el desvío de fondos públicos, el aprovechamiento del cargo en beneficio propio, el nepotismo, la falta de controles de un Estado para prevenir la corrupción o su incapacidad para implementar medidas de prevención, el enjuiciamiento concreto de casos de corrupción de funcionarios y, finalmente, si hay una excesiva carga burocrática en las instituciones, puesto que esto facilita, sin duda, la opacidad y, por lo tanto, la corrupción.

También se valora si existen leyes adecuadas para permitir el acceso y control de la información financiera y la protección legal de los denunciantes. Estos son en resumen todos los indicadores que se tienen en cuenta en esas 13 encuestas con las que se elabora el IPC.

¿Se puede decir entonces que el IPC es un termómetro de la ‘salud democrática’ de un país o esta afirmación es demasiado simplista?

Este año, como conclusión final del estudio, hemos vinculado el IPC con la salud democrática de un país. Personalmente, creo que las metáforas no ayudan al análisis, por eso creo que es preferible hablar de la ‘calidad’ democrática de un país. Cuando hablamos con metáforas, es difícil hablar con precisión de cuestiones tan concretas como los mecanismos de control y de rendición de cuentas con los que debe contar un sistema democrático sólido para prevenir y luchar contra la corrupción.

No se trata solo de que los ciudadanos puedan acudir a las urnas, esa es la democracia electoral, sino de hasta qué punto son fuertes nuestras instituciones democráticas. Se debe de tener en cuenta, cuando hablamos de ‘calidad’ democrática, si hay soberanía popular, igualdad política, estado de derecho, una buena rendición de cuentas horizontal, no solo vertical; qué participación efectiva tiene la ciudadanía con respecto a estos mecanismos de control, o cuáles son sus posibilidades de acceso a la información.

"La Ley de Transparencia es un buen punto de partida, pero es una ley con poco recorrido y limitada, porque aún hoy carece del reglamento que permite aplicarla con total desarrollo"

Con respecto a este último punto que comenta, desde 2013 existe una Ley de Transparencia en España. ¿Cómo valora usted su implementación?

La Ley de Transparencia obliga a las instituciones públicas a poner a disposición del ciudadano una gran cantidad de información y el propio ciudadano puede solicitar acceso a la misma si así lo desea. Sin duda, es un buen punto de partida, pero es una ley con poco recorrido y limitada, porque aún hoy carece del reglamento que permite aplicarla con total desarrollo. Estamos en una fase muy inicial…

¿Por qué no se ha desarrollado aún ese reglamento?

Posiblemente ha habido falta de consenso político. No le sabría decir la razón por la que el anterior Gobierno, presidido por Mariano Rajoy, no pudo elaborar en casi cuatro años y medio el reglamento. Desde luego, una ley que no tiene reglamento no se puede poner en marcha al cien por cien, y posiblemente no hubo voluntad política.

Sin embargo, el pasado mes de diciembre, la entonces Ministra de Política Territorial y Función Pública, y actual presidenta del Congreso, Meritxell Batet, nos reunió a las ONG dedicadas a temas de transparencia, y entre otros temas tratados, nos comunicó que el Gobierno estaba revisando la Ley y las cuestiones que tienen que ver con el futuro desarrollo de su reglamento. Hay que decir que ha sido la primera vez que un Ministerio nos ha reunido a las ONG para informarnos sobre las políticas de transparencia y los impulsos que pretende dar el Gobierno a este tema. Este tipo de iniciativas, entre los poderes públicos y la sociedad civil, deberían fortalecerse.

Lo cierto es, que no es fácil poner en práctica la Ley de Transparencia y, en este sentido, creo que tenemos aún una importante labor de pedagogía para explicar a los ciudadanos qué es la transparencia. No se trata solo de publicar información y hacerla accesible a los ciudadanos. Aparte de esto, los ciudadanos tienen que saber qué derechos tienen y cuál es la finalidad de esta Ley, y las propias instituciones tienen que tener claro que la rendición de cuentas es un deber. La transparencia no es una herramienta, es un principio de gobernanza para quien administra bienes ajenos. Es un deber de rendición de cuentas, un deber de explicar cómo se administran esos bienes, por ejemplo, en qué y cómo se emplea el dinero público.

Con los datos que ustedes manejan desde hace años, ¿se puede afirmar que actualmente España goza de esa democracia de ‘calidad’ de la que usted nos hablaba hace un momento?

Yo creo que lo que demuestra el IPC es que nos queda mucho camino por recorrer, porque la calidad de los mecanismos de control que hemos tenido hasta ahora ha fallado. Si no fuera así, no se habrían dado tantos casos de corrupción durante estos últimos años.

Lo que está claro es que podemos establecer los mejores controles que queramos, pero si alguien está dispuesto a eludir de forma deliberada esos controles, también es probable que lo consiga. Tenemos que revisar los mecanismos de control, de rendición de cuentas, de conflictos de interés, entre otros, y actualizar nuestra legislación para que reduzca al mínimo los márgenes posibles para que esto no vuelva a ocurrir. Lo cierto es que los controles eran obsoletos y nos han faltado recursos, aparte de no haber sido capaces de prever mejor los conflictos de intereses.

Hoy tenemos una plataforma para subir todos los contratos públicos o podemos identificar quiénes están en una UTE, por poner solo dos ejemplos. Sin duda, hemos ido mejorando, pero ahora tenemos que articular correctamente todos los mecanismos de control desde un punto de vista holístico. Se puede decir que hemos dado pasos pequeños en reformas legales que puntualmente han funcionado, pero no se han trabajado esas reformas de forma integral y transversal.

“Los mecanismos de control que hemos tenido hasta ahora para prevenir la corrupción han fallado. Si no fuera así, no se habrían dado tantos casos de corrupción en España”

Polonia y Portugal han salido mejor este año en la foto del IPC que en 2017, en el puesto 36 y 30 respectivamente, y en el caso de Italia progresa de manera muy positiva desde 2012. ¿Qué puede aprender España de estos países?

Italia, en particular, ha tenido una mafia institucionalizada y gran parte de la nueva legislación ha venido motivada por la finalidad de acabar con esta. Es un país que ha avanzado mucho estos últimos años en políticas públicas tendentes a disminuir la corrupción. En 2012 sancionaron una primera ley anticorrupción que creaba una agencia de prevención de la corrupción y, más recientemente, en 2017, han aprobado una ley de protección de los denunciantes y han regulado los lobbies.

Se puede decir que se están estableciendo reformas institucionales de carácter estatal, cosa que no tenemos en España, donde solo se han producido pequeños avances, pero no políticas generales. En España, por ejemplo, no tenemos una ley de protección de los denunciantes, existe claramente un vacío legal, y la Ley de protección a testigos en causas criminales está obsoleta.

El IPC mide la corrupción que se produce en el sector público en 180 países, pero no podemos olvidar que también existe corrupción en el sector privado. ¿Hay alguna diferencia entre un tipo de corrupción y otro? ¿Qué daña más la imagen de un país, la corrupción en el sector público o la que se produce en el sector privado?

Está claro que no podemos olvidarnos de la corrupción que se produce en el sector privado.  Como he comentado, la corrupción que se da en el sector público nos sirve para medir la ‘calidad’ democrática de un país. Sin embargo, en el sector privado la finalidad de prevención es otra bien distinta porque los delitos que se contemplan están en el ámbito del mercado y la competencia, así que se trata de evitar, por ejemplo, la concertación de precios entre empresarios o que no se respete la ley de libre competencia. Si hay un soborno a un funcionario, el privado que hubiera sobornado o participado también es punible, pero no los delitos que denominamos como “corrupción entre particulares” o “corrupción en los negocios”, sino por delito de cohecho o participación en un delito de cohecho.

Lógicamente, para ver el fenómeno de la corrupción en su conjunto, es necesario tener en cuenta a todos los actores y, sin duda, también la que se da en el sector privado, y por esta razón desde TI-España hemos promovido trabajar en la línea de un Plan integral de lucha contra la corrupción.

¿Falta también en este caso voluntad política para poner en marcha este plan?

Bueno, este plan está previsto como uno de los mecanismos importantes de políticas estatales en la Convención contra la corrupción de Naciones Unidas, que en su día ratificó España. Hay que decir que han sido muy pocos los países que en este ámbito han elaborado un plan de lucha contra corrupción.

Con un plan integral no nos referimos a una ley integral de lucha contra corrupción como la Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción que sigue actualmente en tramitación parlamentaria. En este caso, la propuesta de ley de Ciudadanos toma el ejemplo italiano de una agencia anticorrupción, la protección de los denunciantes, y muchas reformas parciales.

Cuando nosotros hablamos de un plan integral de lucha contra la corrupción, nos referimos a un estudio social integral, desde la educación escolar, universitaria, la formación en esta materia de los funcionarios, las leyes concretas que tengamos que reformar para prevenir la corrupción, etc. No es solamente un problema de reformas legales puntuales, sino de afrontar el tema desde todos sus ángulos para fortalecer la conciencia social y el sistema jurídico. Siempre se piensa en el Código Penal, la contratación en el sector público y la política de conflicto de intereses de los funcionarios o los altos cargos públicos, y así nos quedamos solo con un ángulo del problema.

Sin embargo, generar una ciudadanía con una conciencia diversa sobre el problema de la corrupción, es fundamental. Es importante la educación, que existan unos planes específicos de formación en materia de corrupción y transparencia, sobre todo dirigido a los funcionarios, sin olvidarnos del sector privado. Habría que establecer también una ley que contemplara más la transparencia en el sector privado, algo que no hace la actual ley aprobada en 2013.

“Es importante generar una conciencia social diversa sobre el problema de la corrupción y la merma que esta significa para la calidad de las instituciones democráticas de una sociedad”

¿La Justicia española lucha eficazmente contra la corrupción..?

Es cierto que la ciudanía tiene la ‘percepción’ de que la Justicia no está dando la respuesta que debería ante los casos de corrupción. Yo le diría que la legislación que tenemos en materia de delitos vinculados a la corrupción en España está en el mismo nivel que en el resto de la UE. No diría que la ley española es menos dura o severa que en otros países europeos; pero sí que tenemos que tener en cuenta que, cuando hablamos de la dureza de una ley, las penas se establecen en función del valor que tiene ese determinado bien jurídico en relación a la ponderación con otros bienes.

Hay que complementar el escenario de sanciones con las demás penas que se pueden imponer junto a una pena privativa de libertad, como es el caso de la inhabilitación absoluta en el ejercicio de su cargo público en el caso de funcionarios que comentan actos corruptos o a prohibición de contratar con las administraciones públicas o, inclusive, la nulidad de un contrato público, para los particulares que hubieran cometido un delito de cohecho. Creo que pueden tener una eficacia mayor complementaria, aparte de la confiscación de los bienes y otras penas que contempla nuestro Código Penal.

Lo cierto es que, todos los casos de corrupción, como los que han aflorado estos años, son difíciles de investigar; pero prácticamente en todos hemos tenido sentencias condenatorias. Lo que ocurre es que el Derecho Penal siempre llega tarde: primero, porque la condena no logra reparar el daño causado y, segundo, porque la investigación y el juicio hasta llegar a la condena se prolonga en el tiempo. Por ello, la sensación de la ciudadanía es que la Justicia no funciona. La Justicia ha funcionado como lo están demostrado las sentencias que están recayendo en los casos de corrupción, pero lo que se requiere, sin duda, es una reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

En todo caso, para que logre disminuir el fenómeno de la corrupción, tenemos que trabajar las políticas de prevención de la corrupción de forma integral y fortalecer los planes de formación.

Freedom House señala que en 2018 disminuyó la libertad global – 71 países han sufrido disminuciones netas en derechos políticos y libertades civiles–. Esto resulta muy preocupante en países como Venezuela y Turquía. ¿Está disminuyendo la confianza en los sistemas democráticos en el mundo?

En general diría que no. No es un problema de las democracias, sino de la calidad democrática, es decir, de que existan instituciones que permitan el control adecuado y la rendición de cuentas.

La situación de Venezuela no es extrapolable a otros países. En España, en concreto, el tema de la corrupción es muy grave, pero está muy focalizado. Aquí los casos de corrupción se han producido fundamentalmente en dos ámbitos: en la financiación municipal y en la financiación de los partidos políticos. En este sentido, el problema lo tenemos mucho más identificado. No tenemos un funcionamiento paralelo del Estado en el que los ciudadanos deben recurrir al soborno de los funcionarios como el modus habitual de acceder a los servicios públicos, como ocurre en países con problemas endógenos de corrupción.

“La situación de Venezuela no es extrapolable a otros países. En España, en concreto, el tema de la corrupción es muy grave, pero está muy focalizado”

La Transparencia qué es… ¿un reto, una oportunidad, una obligación? ¿Qué diría usted que significa para una organización?

Muchas organizaciones lo viven como un problema, porque nos ha faltado pedagogía. Hay que distinguir entre las obligaciones legales que tiene una organización en función de si opera en el sector público o si lo hace en el sector privado. En este último caso la obligación es mínima porque la Ley de Transparencia está solamente pensada para las administraciones públicas.

Creo que lo importante es comprender que la transparencia es un principio rector de gobernanza que tiene todo aquel que administra bienes ajenos y que, por lo tanto, sean públicos o privados, se basa en la confianza que genera la rendición de cuentas.

Desde el punto de vista de las organizaciones privadas, es además una cuestión de cultura empresarial. En este sentido, la empresa puede ir mucho más allá de lo que la ley le exige en su propia autorregulación y mostrarse como un operador social más transparente. Eso, sin duda, repercute a la larga de forma muy positiva en la confianza y, sobre todo, en la reputación de esa empresa en los mercados. Digamos que se traduce en un valor competitivo importante.

Con respecto a los denunciantes, en febrero de 2014 la Comisión Europea dijo que “España no dispone de normas específicas que protejan a los denunciantes”, y el Comité de Asuntos Legales ha prohibido represalias contra quienes denuncien o investiguen casos de corrupción. ¿Cómo se puede proteger en España a los denunciantes de casos de corrupción con el vacío legal existente en este momento?

No es nada fácil, pero tenemos que encontrar un equilibrio. La directiva europea aprobada este año va más allá de la propuesta de ley que tenemos ahora mismo en España, pero también es cierto que no va todo lo lejos que quisieran aquellas personas que han denunciado casos de corrupción.

Es importante poder garantizar que la denuncia no va a afectar al puesto de trabajo del denunciante. Esto sería lo primero. Luego tendríamos que ver si hay que costearle la defensa o el apoyo psicológico, en caso de ser solicitado, y aquí va a depender de lo que pueda invertir cada Estado en este tipo de ayudas sociales.

Tenemos que saber en qué consiste una denuncia, distinguir lo que es una denuncia de una acusación falsa, o en qué consiste una sospecha que no goza de suficiente entidad como para ser una denuncia en firme. Por lo tanto, tendríamos que empezar por hacer mucha pedagogía de todas estas cuestiones para poder construir el escenario social en el que la denuncia no sea mal vista y, sobre todo, poder evitar que la persona que denuncia un caso de corrupción quede estigmatizada en sociedad.

Tenemos una Ley de Testigos Protegidos, pero en su día se pensó más para temas de terrorismo, y en el caso de los denunciantes de corrupción tenemos que pensar que tienen unas características específicas que hay que proteger. En este sentido, creo que los programas de compliance normativo de prevención de riesgos penales en las empresas van a empezar a generar un cambio de cultura corporativa y que, más que una denuncia, se llegará a considerar que la puesta en conocimiento de una irregularidad forma parte de un mecanismo más de control para prevenir la corrupción.

En su vídeo promocional mencionan ustedes tres pilares importantes para combatir la corrupción: instituciones fuertes e independientes, prensa libre y ciudadanos comprometidos y concienciados. ¿Cuál de estos tres pilares falla en España?

No diría que las instituciones fallan, pero sí diría que en España hay una sociedad civil más débil que en otros países, menos participativa. No existe una ciudadanía comprometida en determinadas causas y que tenga la confianza en los representantes de la sociedad civil. En este sentido, no hay más que ver lo difícil que resulta conseguir una ciudadanía que esté dispuesta a hacer donaciones para apoyar el trabajo de las ONG.

Con respecto a la prensa, se puede de decir que ha jugado un papel muy importante estos años cuando han salido a la luz casos de corrupción. También hay que puntualizar que la prensa española no es una prensa de investigación que haya destapado casos de corrupción al estilo Watergate, pero sí ha informado de lo que estaba ocurriendo en los juzgados.

Eso ha generado un efecto que no siempre es el deseable en una prensa libre, como son los juicios paralelos. De ahí que gran parte de la insatisfacción de la ciudadanía con respecto a los resultados de un juicio se deba a cómo se ha vivido un caso a través de la prensa desde el punto de vista mediático, que con un alto grado de probabilidad no se corresponderá con la solución jurídica de ese juicio.

En este aspecto, los medios deben de hacer todavía un esfuerzo importante por informar con imparcialidad y objetividad hasta tanto no haya una sentencia con un juicio jurídico técnico.

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