El plan de la universidad para avanzar hacia el buen gobierno: ética y prevención del fraude

La universidad española ha sufrido en los últimos tiempos una notable crisis de credibilidad por la aparición de casos de presunto fraude en la obtención de títulos, plagios de trabajos u otros relacionados con el uso indebido de fondos públicos.

Este puede ser uno de los elementos catalizadores que han favorecido que los equipos rectorales hayan puesto un especial énfasis en acometer medidas destinadas a prevenir prácticas corruptas o, cuando menos, éticamente reprobables, y con ello recuperar la buena reputación de la que ha gozado tradicionalmente la universidad entre la sociedad española, según se observa en los estudios sociológicos en comparación con otras instituciones públicas o privadas (por ejemplo, el Estudio sobre las actitudes sociales de los españoles de la Fundación BBVA en 2007, que situaban en cabeza a las universidades, como muestra el siguiente gráfico).

Otro ejemplo lo podemos observar en el Barómetro sobre confianza ciudadana en las instituciones, de Metroscopia, que sitúa en cabeza a la Educación y Ciencia (compuesta por tres colectivos: investigadores científicos -95% de aceptación en 2016-, profesores de la enseñanza pública -84%- y universidad -63%-) en todo el periodo.

A pesar de la bajada registrada en el periodo analizado, en el peor de los casos la universidad seguiría estando por encima de muchas de las instituciones y colectivos analizados en toda la serie histórica.

Desde el punto de vista normativo, la aprobación de la Ley 19/2013 ha supuesto también un estímulo importante para el desarrollo estos últimos años de códigos éticos y de buen gobierno, como se puede apreciar en los preámbulos de algunos de ellos, que hacen referencia expresa a ella (por ejemplo, el Código Ético del Consejo Social de la Universidad de Salamanca, o el Código Ético, de Buen Gobierno y de Buena Administración de la Universidad de Castilla-La Mancha, que también hace referencia expresa a la ley autonómica de Transparencia y Buen Gobierno de 2016).

Otro factor favorecedor para el desarrollo de estas medidas podemos vincularlo al asentamiento de evaluaciones sobre la transparencia de las universidades, como la elaborada por la Fundación Haz (Fundación Haz), que recientemente ha publicado su último informe: Examen de transparencia 2018.

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La existencia de estudios independientes como este se está mostrando como un estímulo para la mejora en la publicación de indicadores de publicidad activa a través de los portales de transparencia y las webs corporativas, del mismo modo que ese efecto se ha notado en las administraciones públicas, como ayuntamientos y comunidades autónomas.

A pesar de que este año se ha producido un retroceso en la valoración general del estudio de las universidades, en parte achacable a la introducción de nuevos indicadores, el avance desde la primera edición es francamente notable. Por otra parte, Javier Martín Cavanna, coautor del informe y director de Fundación Haz, pone el foco en el papel de los consejos sociales de las universidades para el fortalecimiento del buen gobierno universitario, pues tienen un amplio margen de actuación que la legislación les confiere y que no han desarrollado en su totalidad.

A continuación, mostramos los ejemplos más recientes desarrollados en las universidades públicas españolas. Son herramientas distintas, si bien guardan similitudes evidentes en el fondo y, en definitiva, se enmarcan dentro de sistemas de integridad propios que pretenden avanzar hacia la prevención de malas prácticas.

Universidad de Salamanca: Código Ético y de Buen Gobierno

La aparición de códigos éticos en la universidad no es un elemento nuevo. Desde 2005 (Código Peñalver de la Universidad de Cádiz) podemos encontrar referencias a lo largo del mapa universitario español. De hecho, tampoco es nuevo en la propia Universidad de Salamanca (USAL), que ya contaba con uno del consejo social (diciembre de 2013).

Sin embargo, este código sí ofrece un aspecto diferenciador respecto a la mayoría de los de esta naturaleza en las universidades, como es la previsión en el articulado de la futura creación de un régimen sancionador, una vez creada la comisión encargada de regular y supervisar su cumplimento (concretamente en la Disposición Transitoria 3ª).

Asimismo, el propio rector de la USAL, Ricardo Rivero, ya advierte en su web personal de que el incumplimiento de los principios de trasparencia y ética en la gestión pública conllevarán ceses o dimisiones.

Un aspecto que subrayan prácticamente todos los códigos consultados para la redacción de este artículo, que señalan en sus preámbulos, es que se trata de una serie de principios de actuación que no revisten obligatoriedad en su cumplimiento o pretenden ofrecer una guía de comportamiento sustentada en la fuerza de los principios que proclaman.

Por poner solo algunos ejemplos, el de la Universidad de Burgos dice que “no se pretende imponer su cumplimiento; por el contrario, se espera que cada miembro de la comunidad lo interiorice de forma voluntaria y racional”; o el de la Universitat Oberta de Catalunya, que indica que “el código ético es un referente valioso para toda la comunidad universitaria y su obligatoriedad se establece sobre la base de las razones morales que lo justifican. Su fuerza reside exclusivamente en el compromiso adquirido por todas las personas integrantes de la comunidad de respetar un conjunto de valores y principios comunes”, o la Universidad de Jaén, que en la contextualización de sus códigos éticos advierte que “se recalca que este código no es una norma de obligado cumplimiento, pero sí un marco de comportamiento que evite malas prácticas y asegure una actuación responsable de todo el que lo suscriba”.

Este nuevo Código Ético, aprobado el 31 de octubre de 2019, se refiere a todas las personas que tengan relación contractual de cualquier tipo con la USAL y sus fundaciones y sociedades, con lo que va más allá de la comunidad universitaria (incluyendo además del personal docente e investigador -PDI- y el personal de administración y servicios –PAS- a “empresas, entidades públicas o privadas y las personas ajenas a la Universidad que presten servicios a la misma o contraten la realización de obras y/o suministros”) y excluye, momentáneamente, a buena parte del alumnado (sí se incluye a becarios –pues guardan una relación contractual- o estudiantes que ocupen algún puesto en órganos de gobierno y/o representación), que tendrá uno propio que se desarrollará en el plazo de seis meses (artículo 2.2 y Disposición Transitoria 3), así como para el PDI (art. 2.3), y que una vez aprobados se añadirán a este Código de 2019 constituyendo un único corpus.

Además de un conjunto de normas y principios rectores comunes no solo al ámbito universitario, sino a los de los empleados públicos en general, como buena fe, imparcialidad, proporcionalidad transparencia o no discriminación por cualquier motivo, este código y otros análogos de otras universidades incluyen elementos adaptados a su tiempo. En este caso vemos la aparición del compromiso contra la violencia de género y el acoso laboral (art. 7) o con el desarrollo sostenible (art. 8), ausentes en el Código de 2013 del consejo social de la propia USAL en el que claramente se inspira el actual.

Entre los principales aspectos que regula hay que destacar:

• Conflicto de intereses (art. 10): se insta a las personas incluidas en el ámbito de aplicación del Código a abstenerse de participar en el estudio y la toma de decisiones en los que tenga algún tipo de interés o esté vinculada por relación de afinidad o parentesco hasta tercer grado.
• Ventajas personales (art. 11): se insta a que las personas a las que se refiere el Código no se valdrán de su posición para obtener ventajas personales o materiales, ni ellas ni las personas o entidades vinculadas a ellas. Se amplía el vínculo de afinidad o consanguinidad hasta el cuarto grado. En cuanto a entidades, se refiere a las que la persona tenga un cargo de administración en ella o pueda ejercer una influencia significativa en las decisiones financieras y operativas de dichas entidades, por sí misma o por otra persona interpuesta. Se prohíbe por otra parte todo tipo de tráfico de influencias, soborno y realización de comisiones. Asimismo, se limita la opción de recibir regalos y obsequios de personas físicas o jurídicas que tengan contratadas con la universidad algún tipo de prestación de servicios o sean proveedoras de las mismas, permitiéndose los regalos entendidos de cortesía usuales que no superen los 100 euros de valor.
• Deber de denuncia (art. 13): las personas a las que se refiere el Código tendrán el deber de poner en conocimiento de la comisión encargada de velar por el cumplimiento del mismo cualquier actuación contraria a lo previsto en él. Para ello, se habilitará un buzón de denuncias (un correo electrónico, que explícitamente se fija que no será anónimo en ningún caso, pero se dice que se preservará la identidad de la persona denunciante). En este sentido, el consejo social de la USAL ya dispone de un canal de denuncias que lleva funcionando desde la entrada en vigor de su código ético, a principios de 2014. Para la elaboración de este artículo, solicitamos información sobre las denuncias presentadas estos seis años, y la respuesta obtenida (muy rápida y diligente, dicho sea de paso) es que solo se han presentado dos denuncias contra miembros del consejo social, que subsanaron su incumplimiento antes de incoar el preceptivo expediente.

Universidad de Cádiz: Comisión Antifraude

La Universidad de Cádiz (UCA) se dota de “un órgano técnico, independiente y articulado como grupo de trabajo, que asume como función específica la prevención, detección, corrección y persecución del fraude en todos los procesos de los que sea responsable la UCA y, en su caso, proponer la adopción de las medidas cautelares y correctoras que procedan”, según reza el primer artículo del Reglamento de la Comisión Antifraude. La Comisión Antifraude de la Universidad de Cádiz carece de competencias resolutorias.

Su creación, “necesaria por múltiples razones”, se justifica en dos según el preámbulo del propio Reglamento: seguir las recomendaciones de la Comisión Europea de contar con un mecanismo proactivo de control del riesgo de fraude para la gestión de fondos europeos de los que la UCA pueda ser beneficiaria, y en el mismo sentido, seguir lo expuesto por la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, que señala que “los órganos de contratación deberán tomar medidas adecuadas para luchar contra el fraude, el favoritismo y la corrupción, y prevenir, detectar y solucionar de modo efectivo los conflictos de intereses que puedan surgir en los procedimientos de licitación con el fin de evitar cualquier distorsión de la competencia y garantizar la transparencia en el procedimiento y la igualdad de trato a todos los candidatos y licitador”.

Si bien se presenta como un organismo ‘pionero’ en España en noviembre de 2019, lo cierto es que al menos existe uno similar en la Universidad de Córdoba desde unos meses antes, siguiendo también las recomendaciones de la Unión Europea.

A las razones de naturaleza normativa habría que añadir una relacionada con un caso de ‘pequeñas anomalías’ en el uso de tarjetas de crédito de vicerrectores de un equipo de rectorado anterior en la propia UCA, que tuvo pocos casos investigados, pero alguno de ellos llegó a la Fiscalía. El siguiente equipo rectoral decidió suprimir estas tarjetas, que contaban con bastantes detractores entre el propio profesorado por la dificultad de ejercer control sobre ellas.

Las funciones de la Comisión Antifraude serán:

• Elaboración del mapa de riesgos de fraude de la UCA.
• Realización de campañas de formación y sensibilización sobre las consecuencias del fraude.
• Evaluación anual del riesgo de fraude.
• Propuesta a los órganos de gobierno de la UCA de aquellas medidas que resulten indicadas como consecuencia del resultado de la autoevaluación anual.

La creación de la Comisión no es una medida aislada, pues se complementa con otras, como el refuerzo del personal de la inspección general de servicios, la apertura de un buzón de denuncias que garantiza el anonimato de las personas denunciantes, o la puesta en marcha de una Dirección General de Transparencia.

 Universidad de Málaga: Protocolo sobre Ética Académica

Dando continuidad al Código Ético de la Universidad de Málaga (UMA) aprobado en enero de 2019, el Consejo de Gobierno presentó a finales de octubre este Protocolo destinado a «garantizar la integridad académica, prevenir el fraude y sancionar las conductas engañosas cometidas en el ejercicio de las tareas universitarias».

Entre las destinadas al alumnado, se citan expresamente un listado preciso que incluye, entre otras y sin exhaustividad, los plagios, copiar o transmitir información en exámenes, suplantar la personalidad de un alumno o una alumna en pruebas de avaluación, utilizar material prohibido para la realización de una prueba de evaluación, acceder a las preguntas de un examen de manera fraudulenta o alterar las calificaciones de las mismas.

En lo que respecta al profesorado, se citan solo dos: plagiar trabajos y utilizar trabajos del alumnado para presentarlos como propios.

La finalidad de este Protocolo es tanto preventiva, con la pretensión de disuadir a quienes pretendan cometer un fraude y no respetar los principios recogidos en el Código Ético, como correctiva y sancionadora, en la medida que recoge la posibilidad de retirar los méritos, calificaciones y valoraciones obtenidos.

Hay que señalar las amplias referencias normativas que sustentan este Protocolo, que incluyen la Ley Orgánica 19/1995 del Código Penal en la definición de plagio, el RD 1/1996 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual (una de los principios rectores que pretende preservar este Protocolo), RD 1791/2010, del Estatuto del Estudiante Universitario en cuanto a su derecho a que se reconozcan sus trabajos y en cuanto a sus deberes de no participar en procedimientos fraudulentos, o el RDL 5/2015, del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, al que hace referencia por los principios de conducta rectores de la actividad pública, y otras normas propias del ámbito universitario.

Entre las medidas preventivas se incluyen cursos formativos y divulgativos sobre la calidad de los trabajos académicos desde la perspectiva de la ética profesional, la formulación de declaraciones de compromiso ético en materia académica y profesional, dar información sobre la utilización de materiales, medios y recursos en pruebas de evaluación (libros, notas o apuntes, aparatos o dispositivos telefónicos, electrónicos, informáticos…), la puesta a disposición del profesorado de herramientas para la detección del fraude, o informar sobre las medidas de actuación ante conductas fraudulentas y los procedimientos sancionadores.

En lo que se refiere a las medidas de sanción, se señalan tres niveles en función de la gravedad del acto cometido, que incluyen la no admisión al proceso de evaluación, el suspenso en la calificación y la apertura de expediente disciplinario.

En la línea de dar información y recursos que ayuden a la prevención del fraude, hay centros de enseñanza superior como la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad de Granada, la Universitat de Barcelona, la Universidad de Oviedo o la Universidad de Alcalá, por citar algunas que ofrecen modelos diversos, que ofrecen textos, ejemplos y guías de referencia sobre ética en la investigación, que incluyen, entre otras cuestiones, contenidos variados sobre cómo evitar y detectar plagios, información sobre autoría o cómo citar trabajos académicos.

Una apuesta necesaria

Estos son algunos de los ejemplos que se están produciendo en nuestras universidades, seleccionados por tratarse de los más recientes y porque incorporan algunos aspectos novedosos sobre sus predecesores. Son pasos que es necesario dar con firmeza para que la universidad recupere el prestigio perdido en los últimos años, cuestión que trata algún documento de los comentados, apuntando temas delicados que no deben soslayarse. Esta motivación de recuperar prestigio se hace más notoria aún en las declaraciones realizadas por los responsables universitarios cuando se presentan estas iniciativas ante los medios de comunicación, pero que los documentos no recogen con tanta claridad.

Y también son precisos estos avances para mejorar el nivel y la calidad de la formación y del trabajo investigador de nuestros centros, y que se transfiera a la sociedad no solo el conocimiento, sino los valores que la universidad debe atesorar y promover en su seno.

Una apuesta en la que hay mucho que ganar y poco que perder, pero a la que hay que dotar de recursos (consejos sociales) y de capacidad sancionadora (ante fraudes de distinta naturaleza) para que se adviertan avances claros respecto al estatus anterior, sustentado en la voluntariedad y el compromiso de los individuos que integran la comunidad universitaria.