El IV Plan de Gobierno Abierto debe encender las luces largas

Después del elevado grado de ejecución del III Plan de Gobierno abierto de España, en el que se completaron la práctica totalidad de acciones comprometidas, se retoma la hoja de ruta de la cuarta incursión de España en estos planes, pospuesta en dos ocasiones, y que tiene el objetivo de profundizar en los avances logrados.
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Un poco de contexto

Suele decirse que a la tercera va la vencida. Son justamente las tentativas de despliegue de la hoja de ruta para el diseño del IV Plan de Acción del Gobierno de España en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP).

La primera hoja de ruta, publicada en febrero de 2019, se suspendió por la situación del Gobierno en funciones y la convocatoria electoral para noviembre de 2019, después de no formarse gobierno tras las elecciones de abril del mismo año. Según esa primera planificación, en estos momentos llevaríamos prácticamente un año de ejecución del Plan.

Una vez formado Gobierno, a finales de febrero de 2020 se aprueba en la reunión de la Comisión Sectorial de Gobierno Abierto una segunda hoja de ruta, suspendida nuevamente por la crisis sanitaria de la COVID-19.

En el escenario de esta segunda hoja de ruta, ahora estaríamos iniciando la ejecución del Cuarto Plan. Hay que destacar una decisión fundamental en el diseño del Cuarto Plan, propuesta por la directora general de Gobernanza Pública, que toma forma en esta reunión: la pretensión de que el IV Plan de Acción de España dure cuatro años, siguiendo el ejemplo de Finlandia, en lugar de los dos años habituales. La propuesta es aceptada por las entidades asistentes.

Este aspecto es clave, pues abre nuevas perspectivas para la ejecución del Plan: pueden proponerse reformas más ambiciosas puesto que se contará con un lapso de tiempo muy amplio. Además, siguiendo el ejemplo alemán, se quieren incluir en un apartado específico compromisos propuestos por las Comunidades Autónomas, que se amplía a que también acojan un compromiso propuesto por la Federación Española de Municipios y Provincias, dotando así de un carácter multinivel al este Plan, desde el punto de vista administrativo, que cuenta con la participación de la sociedad civil en el diseño. Un enfoque que tiene encendidas ‘las luces largas’.

Recordemos que la pandemia también aplazó la celebración de la Semana de la Administración Abierta, un evento de carácter internacional promovido por la OGP y que desarrolla cada país en unas fechas concretas. En el caso de España, justo antes de decretarse el estado de alarma, se decidió que se pospondría eventualmente a octubre una celebración que estaba prevista entre el 3 y el 10 de mayo, algo que lamentó la propia OGP al tratarse del país en el que más eventos se estaban programando a nivel mundial.

Una vez formado Gobierno, a finales de febrero de 2020 se aprueba en la reunión de la Comisión Sectorial de Gobierno Abierto una segunda hoja de ruta, suspendida por la crisis sanitaria de la COVID-19.

Retomando los trabajos

Tan extraordinarias circunstancias, especialmente la pandemia, justifican sin duda el aplazamiento y la publicación de una tercera hoja de ruta el pasado 8 de junio. La primera acción que se ha producido ha sido retomar los talleres deliberativos paritarios con representantes de las Administraciones Públicas (AAPP) y de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para el análisis de las propuestas recibidas en la fase de consulta pública que tuvo lugar entre marzo y abril de 2019.

Se trata de un conjunto de 130 propuestas recibidas gracias a las aportaciones ciudadanas y de organizaciones, que se presentan en cuatro grandes áreas (Formación y sensibilización, Transparencia, Participación e Integridad Pública), que se corresponden con los ejes definidos en el Documento Marco acordado por la Comisión Sectorial y por la Comisión Permanente del Foro el 14 de febrero de 2019:

  • Impulsar, fortalecer y mejorar la calidad de la participación en la gestión pública, permitiendo a la ciudadanía participar en la toma de decisiones públicas con el objetivo de lograr mejores resultados y una mayor calidad democrática.
  • Profundizar en la transparencia, en los datos abiertos y en la rendición de cuentas de las Administraciones públicas, mediante el desarrollo de acciones orientadas a su mejora y a la evaluación de los resultados de los planes y programas públicos.
  • Construir un sistema de integridad pública, fortaleciendo valores éticos y mecanismos para afianzar la integridad de las instituciones públicas y reforzar la confianza de los ciudadanos.
  • Sensibilizar a la sociedad y a los empleados públicos sobre los valores del gobierno abierto, contribuyendo al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, para avanzar hacia una sociedad inclusiva, justa y pacífica.

El Plan pide pausa

Después del trabajo de los talleres paritarios se preveía la elaboración de un borrador, que en la previsión inicial de la Dirección General de Gobierno Abierto (DGGA) debería haber estado listo este mes de julio, pero se ha visto pospuesto por la necesidad de reflexionar sobre las propuestas recibidas realizada por algunas OSC.

Las organizaciones pertenecientes a la Coalición Pro-Acceso han solicitado flexibilizar los tiempos de diseño del Plan (como se recoge en la carta a la directora general de Gobernanza Pública, María Pía Junquera, el 14 de julio). La excesiva dilatación de la fase preparatoria invitaba a los representantes gubernamentales a reactivar con premura el Plan y poner cuanto antes en marcha su ejecución.

Las OSC agrupadas en la Coalición Pro-Acceso han visto la oportunidad de aprender de las lecciones que ha dejado la pandemia en materia de transparencia, además de la necesidad de priorizar las demandas que ya presentaron en su momento y que enumeran en una carta remitida a Carolina Darias, ministra de Política Territorial y Función Pública el 30 de junio.

Las OSC agrupadas en la Coalición Pro-Acceso han visto la oportunidad de aprender de las lecciones que ha dejado la pandemia en materia de transparencia, además de la necesidad de priorizar las demandas que ya presentaron en su momento.

Finalmente, se ha concedido esta pausa para el debate, la reflexión y la búsqueda de consensos, y el 16 de julio se anuncia que en septiembre volverán a convocarse estos talleres paritarios, a través del perfil en Twitter del Portal de Transparencia y en su página web en el apartado dedicado al IV Plan de Gobierno Abierto.

Esta postergación dificulta, si no imposibilita, el cumplimiento de las fechas de la tercera hoja de ruta, que preveía la aprobación, publicación y difusión del Cuarto Plan de Acción para el 28 de septiembre, una fecha señalada para el ecosistema de la transparencia, puesto que se conmemora el Día Internacional del Derecho a Saber.

Sin embargo, la redacción del borrador tras la celebración de los talleres y la exposición a consulta pública, más las eventuales aportaciones que se pudieran recibir, hacen muy difícil que se cumpla este objetivo temporal. Pero sin duda, es una cuestión absolutamente secundaria si esta ralentización redunda en una mayor calidad y ambición transformadora del Plan.

Precisamente y hablando sobre el alcance del Plan, la búsqueda de un mayor impacto de los compromisos era una de las cinco recomendaciones del Mecanismo de Revisión Independiente de la OGP (MRI) en su última evaluación, sin importar que fueran menores en número pero sí más concretos que en el Tercer Plan.

En esa evaluación se valoraba positivamente el elevado número de acciones ejecutadas total (el 87% de las acciones planificadas) o parcialmente (un 8% se encontraban en un estado avanzado de implementación), pero se ponía el acento en la escasez de compromisos con un carácter transformador, algo que valora especialmente la OGP, los llamados ‘compromisos estelares’.

Qué se ha priorizado en los talleres paritarios

Los mencionados talleres paritarios AAPP-OSC son, asimismo, cuatro, cada uno de ellos coordinado por un profesor universitario, y que tienen el encargo de priorizar y, en caso de ser posible, mejorar las aportaciones recibidas de la ciudadanía y las organizaciones participantes en el proceso de consulta pública.

El trabajo de estos talleres debe servir de base para redactar un borrador de Plan. Los talleres siguen una estructura similar, con de tres fases: debate de las propuestas recibidas, priorización de las mismas y conclusiones.

En el taller de Formación-Sensibilización, las propuestas recibidas en la consulta pública, un total de 19, se agrupan en diez conjuntos de medidas, que se votan conjuntamente, en lugar de como medidas individualizadas.

Las tres agrupaciones de propuestas más votadas, en un sistema en el que se dan 3, 2 o 1 punto en función de la prioridad que se otorga a cada uno de los grupos, son: formación de la sociedad civil, formación de empleados públicos y medidas tendentes a la reducción de la brecha digital.

En opinión de los integrantes de este taller, se trata de medidas con una suficiente amplitud como para contener acciones transversales, un aspecto a valorar por la OGP.

Se quedan fuera de esa priorización las medidas para favorecer la accesibilidad, la identificación de buenas prácticas, la organización de actividades de comunicación o los programas de formación en la escuela y en el nivel universitario.

En el taller de Transparencia, las cuatro opciones más votadas fueron la revisión de la Ley 19/2013 de Transparencia, la aprobación del Reglamento de desarrollo de dicha Ley, el refuerzo de los órganos garantes y un régimen sancionador y/o coercitivo, y la rendición de cuentas de planes.

En cuanto al taller de Transparencia, con 61 propuestas recibidas, el sistema de priorización fue distinto: votación a propuestas individualizadas (a petición de varias OSC), otorgándose de 0 a 4 puntos a cada una de ellas. Las cuatro opciones más votadas fueron la revisión de la Ley 19/2013 de Transparencia, la aprobación del Reglamento de desarrollo de dicha Ley, el refuerzo de los órganos garantes y un régimen sancionador y/o coercitivo, y la rendición de cuentas de planes.

En este grupo se plantearon dudas sobre el alcance y la finalidad de esta votación, que se vieron reflejados en las cartas remitidas al Ministerio de Asuntos Territoriales y Función Pública el 30 de junio y a la DGGP el 14 de julio. En la carta a la ministra se hace hincapié en que el proceso de priorización no debe reducirse a la elección de las propuestas presentadas por la ciudadanía y las administraciones, sino que debe tratarse cómo se articulará la puesta en marcha de las propuestas con la colaboración conjunta de Gobierno y sociedad civil.

Las dudas suscitadas por el proceso de votación quedaron también plasmadas en el acta del taller, en el que se recoge que el moderador del mismo se refería a este proceso más como una encuesta que como una votación vinculante, cuyo objetivo primordial era avanzar en el análisis y tratamiento de las propuestas recibidas.

En el taller de Participación se analizaron 29 propuestas provenientes de la consulta pública, agrupadas en posibles acciones para la priorización, realizada por votación de la que no se dan muchos detalles en el acta. A tenor de los resultados y la priorización presentada, parece que se votaron cuatro propuestas por cada asistente con derecho a voto (12, como en el taller de Sensibilización y en el de Integridad, por los 18 del taller de Transparencia), con puntaciones de 1 a 4 en función de la importancia otorgada a cada una de ellas.

Las cuatro agrupaciones de propuestas más votadas fueron, por este orden: implantación de la huella legislativa; implantación de laboratorios de innovación, desarrollo de una plataforma digital de participación ciudadana, y regulación normativa de la participación en asuntos públicos.

Por último, el taller de Integridad, se analizaron 23 propuestas que fueron votadas de manera separa por los participantes del taller, priorizando cuatro de ellas con puntuaciones de 1 a 4. Las que recibieron más apoyos fueron, por este orden: regular la relación de los grupos de interés con el ejecutivo, de acuerdo a los estándares existentes en la materia; desarrollar un diagnóstico de la gestión de la integridad en la Administración General del Estado (AGE), de cara al establecimiento de planes de integridad en las organizaciones; regular la protección a los denunciantes de corrupción, procediendo a la trasposición de la directiva europea en la materia; y fortalecer la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, tanto en medios como en independencia.

Se deja como quinta propuesta la posibilidad de desarrollar normas y medidas para reforzar la transparencia y la ética en la inteligencia artificial, que obtuvo los mismos votos que la referida a la OIReSCon.

Se deja como propuesta la posibilidad de desarrollar normas y medidas para reforzar la transparencia y la ética en la inteligencia artificial.

Qué puede quedarse en el camino

Antes hemos aludido a sendas cartas enviadas desde la Coalición Pro-Acceso a la ministra de Política Territorial y Función Pública (disponible aquí) y a la directora general de Gobernanza Pública (disponible aquí). En la primera se hace referencia a una serie de medidas que son entendidas como fundamentales en el diseño del Cuarto Plan, y que han sido priorizadas en el seno de la propia Coalición Pro-Acceso.

Se trata de un listado de 18 medidas, que agrupan la práctica totalidad de las 133 propuestas recibidas en la consulta pública y que pueden ser la base sobre la que cimentar buena parte del Plan. La mayoría de ellas se refieren a transparencia, con una menor importancia de las relativas a integridad, participación y sensibilización, en este orden.

De la revisión de las propuestas de la Coalición Pro-Acceso y de las que resultaron ‘prioritarias’ en la fase de votación de los talleres, encontramos este listado recogido en la segunda misiva, que envía la Coalición expresando su temor a que queden fuera del Plan, como son:

  • Reconocimiento del derecho fundamental de acceso a la información
  • Transparencia en algoritmos/inteligencia artificial
  • Firma y ratificación del Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a Documentos Públicos
  • Transparencia sanitaria
  • Asegurar el acceso libre y gratuito al Registro Mercantil
  • Control parlamentario sobre gastos del presupuesto, incluyendo publicidad institucional
  • Datos abiertos y licencias abiertas
  • Transparencia en las motivaciones para otorgar indultos

Nos encontramos aquí con un conjunto de medidas que reúnen demandas básicas de la sociedad civil (y ya clásicas y que la AGE debería abordar o declinar expresamente), y otras que miran al futuro, con un marcado carácter tecnológico y que deben contenerse en un plan que tiene la vista puesta en un horizonte a cuatro años vista.

Personalmente, me preocupa que las propuestas relativas a accesibilidad se queden en el tintero, pues no se hayan recogidas en la priorización del taller correspondiente, el de Sensibilización, ni en las peticiones de la Coalición.

El principio o la idea de un gobierno abierto en el que quepan todas las personas puede verse afectado si no se explicita y se toman medidas en este sentido, tan sencillas de adoptar como necesarias, y que pueden encontrar un elemento potenciador externo a la elaboración de este Plan como es la tramitación de la ley de accesibilidad cognitiva.

Asimismo, me parece que se pierde una oportunidad y se desaprovecha parte del camino recorrido si no se incide en la formación en los niveles educativos de primaria y secundaria, así como en el universitario, y se priorice, una vez más, la formación a empleados públicos. Nunca está de más la formación, no quiero que se me malinterprete, y es absolutamente necesaria en aspectos poco tratados o cambiantes.

Por ejemplo, podría orientarse la formación a integridad, que apenas se ha extendido; o a contratación pública, que no cesa de cambiar, o a la combinación de ambas; o formación relativa a apertura de datos, o a la imparable llegada de la inteligencia artificial y su uso para la Administración pública en general y el gobierno abierto en particular, o la capacitación en competencias digitales o en innovación aplicada al gobierno abierto.

Pero ya han pasado muchos años y cursos para empleados públicos en materia de transparencia, tanto que han sido destacados como uno de los compromisos principales en la evaluación del MRI del Tercer Plan.

Si queremos mirar al futuro, puede que sea conveniente centrar los esfuerzos desde ya en las generaciones que vienen, se inserten en los programas educativos reglados alguna formación en gobierno abierto y buen gobierno.

No ha habido tantos orientados a la sociedad civil, pero eso debería complementarse con acciones de comunicación y sensibilización de calado (más allá de la Semana de la Administración Abierta), otra de las propuestas que se han diluido, por el momento, en la fase de priorización.

Si queremos mirar al futuro, puede que sea conveniente centrar los esfuerzos desde ya en las generaciones que vienen, se inserten en los programas educativos reglados alguna formación complementaria en gobierno abierto y buen gobierno para que se produzca un verdadero cambio cultural.

Y si queremos que el mensaje de la transparencia, la importancia de la participación, la necesidad de la rendición de cuentas llegue a calar en la sociedad, en el grueso de la población, no podemos obviar la necesidad de una comunicación institucional fuerte.

Encender las luces largas

Cualquiera que conduzca o viaje habitualmente por carretera conoce la diferencia entre las luces de cruce (las cortas), que permiten ver con nitidez los metros inmediatos, y las luces de carretera (las largas), que ofrecen un campo de visión más amplio, más lejano, pero con menor intensidad.

A la tercera va la vencida, decía al inicio de este artículo. Pero no me quería referir a lo que ve con las luces cortas, esto es, la puesta en marcha de una hoja de ruta y el inicio de ejecución de un Plan.

Quería referirme a lo que se puede ver con las luces largas: un proceso transformador a partir de la inclusión de todas las personas, de la capacitación de las más jóvenes desde la edad escolar, de la apertura de datos como principio y su gobernanza como necesidad para mejorar la toma de decisiones, de la comunicación como vehículo de divulgación masiva, del uso de la tecnología como aliada y de la ética como elemento prioritario en su uso.

La crisis actual nos ha brindado esta oportunidad, nos ha obligado a parar y a posponer lo que no era vital. Las hojas de ruta son un buen ejemplo. Tenemos ahora la oportunidad de reflexionar, como sostienen las OSC, de abordar los retos con perspectiva y sin prisas, tomando nota de las lecciones aprendidas en la pandemia, como bien reconoce la DGGP, recogiendo todo lo que puedan asimilar nuestras instituciones de otras experiencias nacionales e internacionales, y aprovechar ese paraguas de cuatro años ofrecido por nuestra Administración para poner la mirada en el horizonte y no en la próxima curva.

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