Jugando al escondite con la transparencia

¿Es necesaria la publicación de las actas de los comités de expertos que se ocupan de elaborar recomendaciones e informes para la toma de decisiones relacionadas con las restricciones asociadas a la prevención de contagios por covid-19? Abordamos desde referencias normativas y la realidad política una cuestión que puede cobrar especial importancia una vez que ha decaído el estado de alarma y el foco va a centrarse, un poco más si cabe, en las decisiones de las Comunidades Autónomas.

Desde una perspectiva legal, en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, encontramos las primeras referencias al mandato de transparencia en relación a los grupos de personas expertas que colaboran con los gestores públicos en asuntos de salud pública.

Así, en su artículo 3.f, referente a los principios generales, se recoge el principio de transparencia, según el cual “las actuaciones de salud pública deberán ser transparentes. La información sobre las mismas deberá ser clara, sencilla y comprensible para el conjunto de los ciudadanos”.

Por otra parte, y de forma más clara, en el artículo 11 se concreta que “las Administraciones sanitarias exigirán transparencia e imparcialidad a las organizaciones científicas y profesionales y a las personas expertas con quienes colaboren en las actuaciones de salud pública (…). A estos efectos, será pública la composición de los comités o grupos que evalúen acciones o realicen recomendaciones de salud pública, los procedimientos de selección, la declaración de intereses de los intervinientes, así como los dictámenes y documentos relevantes, salvo las limitaciones previstas por la normativa vigente”.

Las actas que recogen el contenido de las reuniones y las exposiciones de las personas expertas que participan en ellos son, en mi opinión, “documentos relevantes” de cara a la adopción de decisiones que afectan a la sociedad en su conjunto y a la salud pública.

Es más, en el contexto actual, tras el levantamiento del estado de alarma y la más que posible confusión que se generará respecto a las obligaciones que regirán en cada territorio, cobra un mayor interés, si cabe, conocer las motivaciones que justifican la toma de decisiones por parte de las distintas administraciones.

El hecho de considerarlos “documentos relevantes” desactiva una de las posibles causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública prevista en la Ley 19/2013 de Transparencia, la recogida en el artículo 18.b: las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, ya que nos encontramos con documentos con una indudable relevancia en la toma de decisiones, como no ha dejado de repetirse desde el ámbito político.

En esta línea se sitúa el jurista Diego Gómez Fernández que, apoyado en jurisprudencia del Tribunal Supremo, expone acertadamente en este artículo la necesidad de que dicha información sea pública, y además refuerza este deber de transparencia desde la óptica de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, en tanto que se trataría de documentos que han de formar parte del expediente administrativo y que no encajan en los previstos en el artículo 70.4 de la LPAC para ser excluidos del mismo.

Se trata de establecer vínculos entre administradores y administrados, entre política y sociedad. Se trata de mostrar ante la ciudadanía respeto. Respeto a su capacidad de asimilar y de obrar, respeto al deber de servicio público.

Cuestión de confianza

Y es que no se trata solo de explicar bien qué se puede o no hacer, algo que puede y debe hacerse se publiquen o no las deliberaciones de las personas expertas, y que, como principio general, deberían hacer siempre los poderes públicos, no solo en situaciones excepcionales. Se trata también de explicar por qué se puede o no hacer algo.

Se trata de establecer vínculos entre administradores y administrados, entre política y sociedad. Se trata de mostrar ante la ciudadanía respeto. Respeto a su capacidad de asimilar y de obrar, respeto al deber de servicio público que debe cumplir cada uno de los cargos que ocupan puestos de responsabilidad. Se trata de recuperar fibras de una confianza hecha jirones.

Esta confianza no se ha perdido hace un rato, ni por la pandemia ni siquiera por la crisis económica que arrancó en 2008. Son circunstancias que han alimentado a un fenómeno, el de la desafección política, que viene desarrollándose desde hace décadas y que ya se empezó a manifestar en España en los años 80.

Y precisamente, una de las respuestas a la crisis de legitimidad de las instituciones públicas ha venido de la mano del paradigma del gobierno abierto, que se ha presentado como una herramienta para recuperar parte del crédito perdido. Y en ese planteamiento no es casual que la transparencia se sitúe como punto de arranque en el esquema de los pilares del gobierno abierto, como estado que debe (idealmente) anteceder a la participación (de una ciudadanía informada) y a la colaboración de los distintos agentes sociales y económicos en la búsqueda de soluciones a los distintos retos a los que nos enfrentamos colectivamente.

El espíritu de las leyes

Retomando la senda normativa y la Ley de Transparencia en particular, la publicación de las actas de los comités de expertos daría cumplimiento no solo al articulado de las leyes, sino a su espíritu, o como se conoce en términos jurídicos, la mens legislatoris, esto es, la intención del legislador.

Así, en el caso de la Ley 19/2013 de Transparencia encontramos ya en el primer párrafo de su Preámbulo ese espíritu de la ley tan perfectamente aplicable a este caso, en el que se alude a que los ciudadanos puedan “conocer cómo se toman las decisiones que les afectan” o “bajo qué criterios actúan nuestras instituciones”.

Es cierto que puede estar en discusión el valor jurídico de los preámbulos de las leyes, como dan muestra las dos corrientes contrapuestas al respecto. Por una parte, está la corriente de los que no le otorgan valor jurídico, como sí lo es un artículo directamente alegable ante un tribunal, pero sí reconocen su valor interpretativo, una opinión fundamentada, como señala Eneko Urrutia, en sentencias como la del Tribunal Constitucional que dice textualmente que “el preámbulo no tiene valor normativo aunque es un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las Leyes” (STC 36/81).

Por otra parte, encontramos a quienes sí le dan ese valor normativo, a partir de las interpretaciones de juristas y del derecho comparado, como las opiniones recogidas en este artículo en torno al Estatut de Catalunya.

Sin entrar en este debate, el fondo de la cuestión nos conduce a darle valor interpretativo a estas afirmaciones que recoge el preámbulo de la Ley de Transparencia, tanto para conocer la mens legislatoris como para vincularla a la propia naturaleza del gobierno abierto en la que descansa esta ley.

También la doctrina que ha desarrollado el CTBG puede entenderse a favor de la publicidad de la información relativa a las actas de las reuniones de los comités de expertos.

Una visión que comparte el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que alude a este preámbulo en varias de sus resoluciones, tanto para estimar las reclamaciones y dar acceso a la información solicitada como para denegarlo, que también hay casos, como por ejemplo los relacionados con la agenda privada de la Familia Real.

Por tanto, también la doctrina que ha desarrollado el CTBG puede entenderse a favor de la publicidad de la información relativa a las actas de las reuniones de los comités de expertos. En definitiva, no se trata de una cuestión menor ni de unas afirmaciones vacías de contenido.

Consejos vendo que para mí no tengo

Por otra parte, desde una perspectiva política, y más allá de la más que necesaria pretensión de restituir parte de la confianza perdida en las instituciones y que está padeciendo el propio Gobierno central por su gestión de la pandemia en aspectos relacionados con la transparencia (suspensión de plazos administrativos, contratación o comunicación, por citar algunos ejemplos), la opción de dar pasos adelante puede suponer un impulso para la mejora de la imagen del Ejecutivo, debilitada en una parcela de que ha querido hacer siempre bandera.

Esperar que la mejora de la imagen y con ello de la valoración ciudadana de la gestión del Gobierno dependa de fiarlo todo a un proceso de vacunación exitoso y a una recuperación económica que llegue a tiempo antes de nuevas elecciones es una apuesta más que insuficiente en términos de calidad democrática. Pero en términos de imagen para la Moncloa ya puede que sea demasiado tarde. Sin embargo, es obligado recordar que, en cuestiones de transparencia, mejor tarde que nunca.

Es tarde por todo lo que ha ocurrido en relación a la composición del comité de expertos, a su naturaleza como órgano administrativo y a las actas que se levantaban o no, porque no estaban obligados a levantarlas. Pero este pecado original del Gobierno se está trasladando a varias Comunidades Autónomas.

Es un hecho que durante la pandemia hemos podido constatar la vigencia del refrán “consejos vendo que para mí no tengo”, o la de aquel de la paja en el ojo ajeno. Por ejemplo, respecto a la suspensión de plazos. Y eso por decir un ejemplo, que hay más, y en los mismos ámbitos en los que se ha criticado con rigor al Ejecutivo central. Se criticaba con vehemencia desde la tribuna regional lo que hacía el Gobierno (posponer la respuesta a las solicitudes de información por la suspensión), pero se hacía lo mismo o algo muy parecido en la Comunidad. Fascinantes ejercicios de contorsionismo argumental.

Pues bien, con esto de los comités y las actas vamos camino de encontrarnos con una situación similar, como se refleja en este artículo sobre las CCAA en Newtral. Aquí encontramos comités que no lo son, respuestas que señalan a informes de evolución epidemiológica o remisiones a ruedas de prensa.

Ya explicamos en Sembrar trigo y tener hambre de pan que no se debe confundir transparencia con comunicación institucional, por muy relacionadas que estén. Y parece que no estaría de más explicar que remitir a otros documentos distintos a los solicitados para interpretar que de ahí se sacan conclusiones que se trasladan al consejo de gobierno para la toma de decisiones tampoco es transparencia.

O que jugar al escondite con la información pública tiene un resultado seguro: que la que se esconde para tardar mucho en volver a aparecer, durante años incluso, es la confianza ciudadana. Sí, volvemos a mentar a la confianza. Perdonen la insistencia.


– Sembrar trigo y tener hambre de pan

Sembrar trigo y tener hambre de pan: la transparencia también enfermó de COVID-19 (II)

Cuando la transparencia se sienta en el Consejo de Gobierno


La Administración ante el espejo

Es conocido que sí hay un caso de Comunidad Autónoma que publica las actas del comité de expertos que asesora al gobierno regional en relación a las medidas a tomar durante la pandemia. Esta frase la he escrito con mucha prudencia, porque parece después de todo que no hay tantos comités ni expertos, aunque a cualquier ciudadano le resulte familiar escuchar en ruedas de prensa, entrevistas y cortes de informativos la repetida mención a los expertos en los que se apoyan (o escudan, pudiera parecer) los representantes políticos para justificar algunas de sus decisiones, tanto en sentido restrictivo como aperturista (así que nada de hablar de información auxiliar o de apoyo, recordemos).

Por tanto, haberlos, haylos. Otra cosa es como los llamen o quieran llamarlos, o si les dan barniz de órgano colegiado constituido administrativamente o de grupo informal de personas que opinan. Esto última frase parece poco seria. También la he escrito con mucho cuidado. Menos serio es este ridículo juego dialéctico.

La comunidad referida es Castilla y León, que publica las actas en su portal dedicado al coronavirus. Publicidad activa, no el efecto de una solicitud de acceso a la información pública.

Una muestra de que se puede dar cumplimiento a las previsiones legislativas, estén recogidas en el articulado o en el preámbulo, porque en realidad eso es una cuestión secundaria cuando se tiene actitud.

Esto no es una sorpresa, ya lo analizamos en este artículo, y este acto de transparencia no deja de ser una senda más que abre para que transiten por ella tantas administraciones como quieran imitar un buen ejemplo, como ya lo han logrado en otros momentos de esta pandemia.

¿Veremos un efecto arrastre en el resto de CCAA? La evolución sanitaria de las próximas semanas, sin el paraguas jurídico del estado de alarma, puede poner de nuevo a estos órganos en el foco mediático. Por suerte para todos, el proceso de vacunación avanza y es previsible que los problemas sean menores, pero a día de hoy es razonable mantener ciertas reservas respecto al desarrollo de la enfermedad, en la que nos hemos acostumbrado a convivir con cifras realmente dramáticas.

Lo que nos ha dejado claro Castilla y León es que la letra y el espíritu de las normas y la virtualidad de los planteamientos teóricos se pueden trasladar con naturalidad a la realidad si se tiene convencimiento en lo que se predica.

Incluso ha demostrado que no es peligroso. No he visto al menos que se hayan vertido ríos de tinta tras conocerse el contenido de las actas. Lo advierto por si hay cargos públicos que creen que esos documentos pueden perjudicarles gravemente. O al menos, que crean que pueden perjudicarle más que jugar al escondite con la confianza de la ciudadanía.

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